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《基本法》第107條其實係咩意思?(二)

2017/7/26 — 14:19

資料圖片:《基本法》

資料圖片:《基本法》

【文:Sam Lee】

《基本法》第107條的第二個規定,是政府的「預算」要與本地生產總值增長率「相適應」。這條的中英文版都沒有仔細定義,到底政府的開支抑或收入部份需要與經濟增長相適應,但假設這是指政府開支並不為過,因為收入太多問題不大。

本地生產總值、政府收入及開支增長

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如下圖所示,政府的收入自九七年至二零一五年,累計增長60%,稍低於同期累計經濟增長74.7%。然而,累計的政府開支,則自二零零八年起遠遠拋離經濟增長率。截至二零一五年,政府開支較一九九七年高出124%。

如果《基本法》第107條必須嚴格遵守的話,政府開支自2008年起的高速增長,不符要與同期的經濟增長「相適應」的規定。若政府要嚴格遵守《基本法》的話,便需要大幅削減政府開支的增長率。舉例來說,如果未來十年,經濟增長能維持每年5%,政府開支的年度增長率,應該介乎2.2至2.6%,確保二零二五年政府開支與經濟增長「相適應」。

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第107條的問題

上述的建議,即政府開支增長長遠而言不應超出經濟增長,其實已是較廣義地演繹第107條的方法了。但儘管如此,此條仍會為致力良好管治的政府製造難以解決的難題。

舉例來說,如果政府要在二零二五年符合第107條的規定,政府的開支增長將會追不上通貨膨脹:政府不單不能增加開支,連現有的開支也可能要削減。

再者,如果遇上經濟不景,要符合第107條的規定的話,便不得不向市民開刀。因為在經濟不景氣時,本地生產總值下滑,經濟甚至出現負增長。要符合第107條,政府便要削減開支。然而,經濟下滑的時候,市民因為失業或公司虧損而需要援助。這是很多政府的預算常與經濟週期背道而馳的原因,因為政府開支因應市民對福利開支有更大需求而增加,而收入則因失業及物業價格下跌而減少。如果政府開支在經濟不景時仍然持續削減,政府顯示無法為市民提供額外的援助,影響管治。

而更結構性的原因,是香港作為一個成熟的經濟體系,其經濟增長只會捨級而下,而政府開支卻會持續上升,使其無法符合第107條的規定。相信無人懷疑香港是一個成熟的經濟體系。與其它類似的經濟體系一樣,香港的經濟增長率會逐步下降:九零至九七年間,香港只有一年的經濟增長不足10%;而自九七年後,卻無一達到10%。未來十年,香港的經濟增長可能只能維持在大約5%或以下。經濟合作及發展組織成員中,大部份的經濟增長不到5%。但是,人口老化加上壽命延長,除非政府大幅收窄獲取福利的資格,否則政府開支只會有增無減。簡而言之,除非香港經濟增長在未來一段頗長時間能有高速增長,否則,政府在不削減福利的同時,不可能符合第107條的規定。

Interactive charts by the OECD;Nominal GDP forecast, Total, Annual growth rate (%), 2009 - 2018data.oecd.org

說到底,既然第107條根本無可能做得到,何不索性刪去?

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