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多姿多彩的市民參與 — 德國見聞之四

2015/3/9 — 12:02

抵達不來梅

訪問德國的第四天,立法會代表團來到了德國北部城市不來梅(Bremen)。說到不來梅,也許多數人只會聯想到雲達不來梅(SV Werder Bremen)這支曾經奪得四次德甲聯賽冠軍及一次歐冠盃的足球勁旅。除此之外,多數人對不來梅並不甚了了。不來梅面積細小,是德國聯邦十六個州中最小的一個,人口亦只有六十六萬人,是香港的十份一!可是,請勿小覷不來梅,它是德國北部的主要港口,亦是工業重鎮,更是一個美麗而古色古香的城市,使人驚艷。

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不來梅是德國第七大工業城市,工業及科技發展非常發達,更是出口最多汽車的歐洲城市,品牌平治 (Benz)及德國航天及航空科技,均以此為基地,並因此產生大量的就業機會。由於面積較小的關係,不少人在日間前往不來梅工作,晚上則返回其他地區,例如下薩克森(Lower Saxony)居住。根據德國稅制,人民並不需要交稅予工作的地方,而是繳交予其本身居住地之州政府。所以,不來梅一方面非常繁華,但另一方面州政府卻面對著沉重的債務問題,入不敷支,這是德國聯邦制一個奇怪的現象。

來到不來梅的第一天學到很多,非常充實。由早到晚,我們分別與多批人士會面。早上,有三批官員分別向我們講解德國的創新和科技、市民參與(public engagement),以及培養青年的公民教育的做法。下午,當地政黨人士向我們解釋州政府和州議會的運作模式,其後再拜會當地州議會的議長。到了晚上,再與兩位大學教授一邊晚飯,一邊交流。

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市民參與

在一整天的交流中,令我印象最深刻的,是不來梅如何推動市民的參與。環境建設及運輸部的官員Mr Jan Bembennek向我們介紹一個有關公共交通的公共運輸政策(Sustainable Urban Mobility Plan, SUMP)的製訂過程。這項計劃的諮詢工作在2012年夏天啟動,2014年夏天定案。在漫長的2年間,他們分幾個步驟進行諮詢:

●第一階段,界定「可持續的市區交通運輸計畫」的目標;
●第二階段,對現況作強弱機危分析(SWOT-analysis);
●第三階段,進行情境分析(scenario analysis);
●第四階段,分析成本效益,選定計劃;
●最後,形成最終方案交予州議會決定。

整個過程由州議會策動,推動整個社會參與討論,方式多樣化:例如讓群眾在網上提出建議(crowdsourcing),以及在大會堂及商場等地進行面對面的諮詢,甚至使用遊戲化(gamification)的方式來讓巿民代入決策的情境。

Mr Bembennek強調,要緊的是讓市民了解整個計劃的詳情,做到知情參與(informed participation)。不論在網上或是面對面的討論,市民均有表達的機會,而每個市民的抉擇都會影響整件事的最終結果。在整個商議過程中,每位市民都要問自己關注什麼,聆聽別人的意見,甚至考慮現實情況(例如財政限制)。這種商討的結果,使州議會在決策中獲得高度認受性,而市民也得以「充權」(empowerment)。

會面期間,我提及香港在2000年進行的教育改革諮詢,當年大量市民提出了意見,算是比較受重視的一次大型諮詢。但與SUMP比較,講美麗的圖像多,具體分析方案少,更遑論成本效益之類的分析了,所以整個討論並不完整。更重要的是,整個諮詢過程中,某些持份者的聲音很大,另一些卻很微弱,並不均衡。

就此,德國官員的總結很有參考價值,他指出:第一,高質素的市民參與,須做大量工作,特別是溝通工作,要有足夠的心理準備;第二,要避免一些可能會出現的「偏差」(bias),導致某些社會群體得不到充分的發言機會(under-represented),又或者某些群體佔去太大的份額 (over-represented)。

香港目前面對多項爭議性極大的政策問題,非常糾結,每項政策都不多不少做過諮詢,卻無助於確立政策的認受性。這固然與政府的整體認受性有關,但諮詢的態度是否開放,諮詢的過程是否周延,也是問題的關鍵所在。

青年參與

除此之外,德國官員亦向我們講解青年公民教育的工作。與其他國家一樣,德國也要面對青年對公共事務並不熱衷的問題(香港雨傘運動可能是一個特例)。 政黨人士亦承認,年輕一代對政黨的認同程度不高。故此,不來梅政府千方百計提高年輕人對社會的關注及對政治的關心。這同樣與德國民主曾經失敗的歷史有密切關係,他們認為如果年輕人的參與不足,對政治冷感,會對德國的民主構成損害。

香港的青年事務委員會,成員的平均年齡達40歲以上,由特首委任。不來梅也設有青年諮詢委員會(Jugendbeiräte, youth advisory councils),卻是由青年人自行選舉產生。政府給他們一萬歐羅預算,可以自行支配運用。其中一個有趣的項目,是改善公園的設施。青年人經過共同商議後,在一個公園加入諸如滑板場等設施,大受青年人歡迎。當地居民說,過去青年人在這裡搞破壞,現在青年人擁有這個地方,喜歡這個地方。青年人在這裡成為了主人,共同做決定,共同分擔責任,不來梅的經驗,提供了一種不同的青年公民教育的可能。

總的來說,我們可以看到除了代議政制外,市民直接的意見表達是很重要的,而議會(或政府)可以扮演積極的推動角色。毫無疑問,香港在推動公眾參與方面,不論是面對成年或青年人,都顯得非常落後。當然,我們的限制很大,政制不民主,政治考慮凌駕於政策思考,推動參與就難上加難了。不過,香港的公民社會已比過去有所發展,我們又是否能夠在這個獨特的環境中,走出我們的政策參與之路呢?漸壯大,的在一個認受性不足的體制之中,我們是否有可能迎頭趕上呢?

 

 

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