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奇特的德國兩院制 — 德國見聞之三

2015/3/7 — 16:20

訪德第三天,早上參觀了參議院,下午到國會與副議長座談。

由參議院和國會組成的「兩院制」,是德國議會制特色之一。我在準備有關資料的時候,抱有一個疑問,既然德國已經有一個民主的國會制度,為何又加添一個參議院呢?這是否畫蛇添足呢?

對於德國兩院制有了解的朋友都知道,德國與美國的參議院制度均源於聯邦制,但兩者大不相同。其中一個最大的分別在於德國參議院的成員並非由選舉產生,而是由各州的政府官員兼任或委任。他們在參議院的工作只算兼職,沒有工資,在各州的工作才算正職。

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這樣的參議院,到底還算不算國會呢?接待我們的參議院議會聯絡部的Mr. Claus Koggel (主管) 及Ms. Ruth Berkefeld的回答直接了當:德國的參議院不能算是真正的Parliament,只能算做Federal Council (聯邦會議)。實際上,參議院的成員亦不能稱為議員,他們沒有劃一的任期,全部均為各州官員或其委任的代表,情況就如同聯合國的各國代表團一樣。

我們今天所見到的參議院建築物,是昔日普魯士的貴族院,古色古香,寧靜優雅。正門外只有一個花圃,馬路對面就是商業樓宇,顯然沒有可供示威的場地。我開始懷疑,德國的參議院是否像英國上議院一樣,只是一種政治點綴。

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但事實並不是如此。德國的參議院權力不小,它是德國式的五權分立(聯邦總統、聯邦政府、國會、參議院、聯邦憲法法院)的其中一個權力機關。按照德國基本法的規定,參議院比國會更早收到聯邦政府草擬的法案,可以首先提供意見,影響國會的決策。而國會所通過的一部分法案亦必須得到參議院支持方能生效。如果參議院與國會相持不下,該法案便要送交由兩會相同人數所組成的「調解委員會」(Mediation Committee)處理,嘗試化解雙方分歧。調解委員會的會議全屬閉門會議,會議記錄至少要經過八年才會公開。是次前往考察的香港立法會議員均對此感到懷疑,質疑閉門會議是否恰當的做法。但德國的朋友告訴我,這個調解委員會非常成功,除了一個關於動物食品的法案無法成功獲得通過之外,近年的法案都能成功解決。

這樣的政制設計,其實是要付出代價的。歐盟普遍認為德國的決定過程最慢,因為不僅由聯邦政府有權,地方政府也要參與,特別是要通過參議院,一波三折,效率大大拖低!另一方面,民選的國會無法取得至高無上的權力,它要容忍一個非民選的參議院分享了它一部分的權力,何以德國國會甘心接受這樣的安排呢?

答案:一切都是為了制衡。德國朋友經常強調的一個說法是,他們的政治制度是經歷了希特勒的納粹德國這一個民主失敗的過程後,才重新建立起來的。所以他們非常謹慎,亦非常戒懼,擔心類似的民主災難會再次降臨。因此他們希望建立一個穩定的民主制度,而參議院的設計剛好達到他們的想要的效果。參議院的存在,避免了任何於國會中取得多數議席的政黨專制的可能!如果你是當今德國總理默克爾,你必須說服「聯合政府」內不同政黨接納你的意見。同時,你亦要面對那個並非由選舉產生、僅由各州代表組成的參議院。由於參議院議員的不同產生方式,加上各議員的性格不同,再加上他們所代表其所屬州份的利益,所以德國總理打從法案草擬之初,便不僅要從聯邦整體角度思考,亦要考慮各州的獨特利益。由此可見,德國國會在整個立法過程中須要處理的矛盾、分化是非常複雜的,所以國會必須認真應對,在紛紜中尋求共識。這是非常不容易的。

德國朋友認為,民主制度就是要在紛紜中尋求共識,或是在一個多元化社會中尋求一個統一 (Unity in Diversity)。在這個過程中,社會裏的各方互相說服、聆聽及協調。在德國人的評價當中,他們認為直到目前為此,這個制度是成功的。當然,這個制度仍存在不少爭論,例如,對於沒有實行聯邦制的香港就難以理解,甚至在實行聯邦制已久的美國亦如是。但是,這個制度也有值得參考之處。亳無疑問,德國開創了一個全新的政制模式。

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