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宋教授的《基本法》

2016/9/28 — 21:43

宋小莊教授在《大公報》撰文,指中聯辦在立法會選舉中有憲制角色,因為選舉制度不屬自治範圍云云。

宋教授提出兩點理由,說明立法會選舉不屬自治範圍:第一,「香港選舉制度的產生辦法,不論是行政長官和立法會……任何修正案都要報全國人大常委會批准或備案」,第二,《基本法》有「默示性要求,就是立法會中支持行政長官的議員不應當少於全體議員的一半」。

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本文集中討論宋教授此二論點,對《基本法》第二十二條是否適用於中聯辦的問題,存而不論。

備案與自治

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政制改革,根據《基本法》附件一、附件二,確有報請全國人大常委會批准或備案的要求。可是,政改涉及中央,跟現行制度下的選舉是否自治事務,是兩個問題。選舉改革需要中央同意,選舉本身依然可能屬於自治範圍。因此,指出政改方案要經人大常委批准或備案,不足以證明選舉事務不屬自治範圍。

況且,根據《基本法》第十七條,立法會制定的法律「須報全國人民代表大會常務委員會備案」。假如宋教授的理論成立,備案與自治是相矛盾的話,回歸至今立法會通過的法律都是屬於中央和特區關係的事務,立法會本身也是處理中央和特區關係的機構,香港從來都沒有高度自治權。這樣的結論顯然是荒謬的。

默示條款和中央權力

至於《基本法》中所謂的默示性要求,宋教授說:「為了避免出現香港基本法第49條“不符合香港特區的整體利益”法案出現,為了使香港整體利益的守護者行政長官的發回權有效,為了避免行政長官辭職頻頻發生而影響香港社會的穩定,香港基本法也有默示性要求,就是立法會中支持行政長官的議員不應當少於全體議員的一半。」

必須指出,即使《基本法》有這樣的默示條款,都不足以證明中央有權力或應該確保這樣的條款獲得執行,因為「立法會中支持行政長官的議員不應當少於全體議員的一半」和「立法會的組成為自治事務」兩個命題,並無衝突。

默示條款從何而來?

那麼,《基本法》到底有沒有這樣的默示條款呢?宋教授提到「不符合香港特區的整體利益」、「發回權」和「行政長官辭職」等說法,焦點在於《基本法》第四十九條、第五十條和第五十二條。第四十九條規定:

「香港特別行政區行政長官如認為立法會通過的法案不符合香港特別行政區的整體利益,可在三個月內將法案發回立法會重議,立法會如以不少於全體議員三分之二多數再次通過原案,行政長官必須在一個月內簽署公佈或按本法第五十條的規定處理。」

第五十條規定:

「香港特別行政區行政長官如拒絕簽署立法會再次通過的法案或立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或其他重要法案,經協商仍不能取得一致意見,行政長官可解散立法會。」

宋教授的論點似乎是,假如立法會少於半數議員支持行政長官,第四十九條賦予行政長官的發回權即為無效,行政長官要保護香港利益,就唯有頻頻辭職。為確保發回權有效,基本法必有默示條款,要求過半數議員支持行政長官。這樣的說法有沒有根據?

我認為,宋教授的前提不正確。發回權所以重要,正因支持行政長官的立法會議員人數可能低於一半。假如立法會過半議員支持行政長官,並以行政長官對整體利益的觀感為準,則發回權之設,根本是畫蛇添足,多此一舉。

其次,支持行政長官的立法會議員不論多少,行政長官都可運用他的權力將「不符合香港特別行政區的整體利益」的法案發回重議。即使該案經三分之二多數議員再次通過,行政長官仍可根據第五十條解散立法會,以避免該案被通過。因此,確保行政長官的發回權有效,與立法會的組成,根本無關。

行政長官頻頻辭職?

立法會解散重選後,若「全體議員三分之二多數通過所爭議的原案,而行政長官仍拒絕簽署」,行政長官才須辭職,因此,宋教授行政長官辭職「頻頻」發生之語,實令人費解,他的意思是不是說,只有經「民主」程序產生的行政長官,對香港整體利益才會有「正確」認識,可惜,三分之二的立法會議員對此理解往往截然不同,重選立法會之時,市民也不會做出「正確」的選擇,每每將三分之二反對行政長官的候選人送入立法會,致令行政長官非辭職不可?

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