立場新聞 Stand News

【官場變形記.1】前言:無處容身的公務員政治中立

2016/11/8 — 18:24

「香港公務員是世界最優秀的公務員隊伍之一。」

這句話,是末代港督彭定康在任時的口頭禪,曾經也是不少港人的集體常識。有好一段時期,在市民心目中,以效率、廉潔、專業、不偏不倚見稱的香港公務員隊伍,乃維持香港核心價值一直不變的基石。

又有誰會料到,回歸未夠廿年的當下,在無數港人眼中,公務員的金漆招牌會逐漸褪色,以至搖搖欲墜?

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香港公務員近年不時成為新聞焦點。風風火火的 2016 年,更如是。今年 3 月,劇團「糊塗戲班」的舞台劇《惡童日記》,執行監製羅淑燕因畢業於國立臺北藝術大學,被康文署職員口頭要求,從場刊內的個人簡歷中刪除「國立」字眼。全城嘩然。

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前公務員事務局局長王永平撰文質疑:「公務員按本子辦事,遵守政治中立原則。…康文署受民政事務局管轄,主責的政治委任官員是局長劉江華。他可否明確澄清,是誰禁止使用『國立』或類似的字眼?」

7 月底,選管會破例要求立法會選舉參選人於法定提名表格外,加簽一份確認書,聲明擁護基本法。本土民主前線梁天琦縱已簽署確認書,表明放棄港獨主張,最終仍被公務員身分的選舉主任以「不信納實際上有意擁護《基本法》」為由,禁止參選。

前政務司司長陳方安生當時批評:「特區政府現時做事是無哂制度,無節無理,完全不用對公眾交代……我覺得公務員愈嚟愈難做,(官員)俾死貓佢哋食!」

8 月底,立法會選舉前一星期,公務員事務局局長張雲正破天荒向全體公務員發信,呼籲帶同家人投票;9 月投票日前夕,選舉事務處被揭發,將部分選票及選舉物資送往票站主任家中保管,至投票日才帶返票站,引來公眾關注是否從中「做手腳」;9 月 4 日投票日,不少選民投訴選票崩角,又有選民抵達票站才曉得已「被投票」,有個別票站短暫停電,亦有票站點多選票……凡此種種,矛頭皆指向香港公務員。

一宗宗引起關注的新聞,反映港人對公務員的信任,已經由昔日的理所當然,變成今天的零落殆盡。

以上是誤會,是觀感,還是事實?

這些年來,香港的公務員系統,究竟發生了什麼事?

「公務員政治中立被破壞得好嚴重……這是今屆政府破壞香港核心價值最重要的部份。」

王永平向《立場新聞》表示,公務員最核心的轉變在於政治中立不再。

2016 年 10 月,公務員事務局局長張雲正訪京,會見國家副主席李源潮

2016 年 10 月,公務員事務局局長張雲正訪京,會見國家副主席李源潮

 

王永平:公務員被迫下政治決定

不論本身的政治信念為何,公務員必須對在任的行政長官及政府完全忠誠,並須竭盡所能地履行職務。在履行公職時(包括提供意見、作出決定或採取行動),他們不得受本身的黨派政治聯繫或黨派政治信念所支配或影響。公務員不得以公職身分參與黨派的政治活動,亦不得把公共資源運用於黨派的政治目的上,例如進行助選活動或為政黨籌款。

—《公務員守則》第 2 節「基本信念」— 「政治中立」章節 [1]

公務員政治中立不再,王永平可能是最着緊的人。

作為前公務員事務局局長,他是首位將這四字白紙黑字寫下的官員。2002 年高官問責制實施後,為釐清問責官員與公務員的工作關係,他向全體公務員發出指引,闡明公務員應該遵守的基本信念,其中一點便是政治中立。到王永平離任後,由俞宗怡掌管的公務員事務局正式推出《公務員守則》,當中亦列明「政治中立」乃公務員需要遵守的原則。

且慢,《守則》不是寫明要對政府「完全忠誠」嗎?那何謂中立?王永平稱,「中立」不等於接受上頭一切指示,前提是指示需要合法。因此公務員的職責是「按本子辦事」,本子就是法律。

外國學者 Kenneth Kernaghan 和 John Langford 曾著書 [2] 列出理想公務員政治中立制度的六點要素,當中首項正是「政治與行政分立」 (dichotomy between politics and administration)。王永平的想法不謀而合,他認為香港公務員政治中立不再的其中一個證據,正是將政治與行政混為一談,令公務員在「按本子辦事」以外,還因應由上層而來的壓力,作出政治決定。

最佳例子莫過於梁天琦確認書事件。判斷梁應否獲參選資格,明顯不在法例本子裡。「公務員是不應該做這些事的,公務員應是依法辦事。你叫佢執行呢個法例,去 check 身份證號碼對不對,有否足夠提名……法例要求就是這樣,做法一向都係咁。」但這次身為公務員的選舉主任,卻有權決定是否信納參選人聲明。王永平批評,這等於迫使公務員下政治決定。

更諷刺是,政府表面上大力鼓勵公務員「依法辦事」,同時又在幕後發功,主導社會輿論,表明立場:「我們政府不能容許這班人」。兩者加起來,客觀效果就是希望公務員聽話,「依法」DQ 梁天琦。

「他們是非常不堪地破壞個制度。」

王永平又強調,公務員政治中立曾是香港寶貴的核心價值。而現在這價值,正在慢慢流逝。

王永平

王永平

 

王慧麟:從來沒有政治中立 

王永平就政治中立被破壞的說法,其實有一前設:公務員政治中立曾經存在。對於這一點,曾任職政務主任 (AO) 的王慧麟,看法截然不同。

「政治中立,從來只是政治語言。」現職港大現代語言及文化學系文化學院助理教授的他不諱言。

他認為,香港公務員從來沒有政治中立,由港英時期到今天梁振英治下,均如是。

「我同其他人最大分別是,我關注『政治中立』的來源,它怎樣衍生,背後理念怎樣被掏空,再擺返香港。如果缺了這個對歷史的理解,就好弊。」

香港公務員系統承襲自英國文官制度。王永平雖是首名香港官員推動「公務員政治中立」,但這概念的來源,其實來自英國。

為何要政治中立?要由百多年前英國一份報告書說起。1853 年,英國財相 William Gladstone 委托 Sir Stafford Northcote 及 Sir Charles Trevelyan 研究改革公務員系統方案。翌年兩人發表 Northcote-Trevelyan Report [3],掀起了英國文官體制改革的序幕。其中公開考選、以功績決定升遷等建議,成為後世習以為常的公務員制度基石。公務員要「政治中立」的概念,亦是由此報告開始。

事實上,報告書中並無 political neutrality 一詞,卻有以下被不少學者視為「政治中立」雛形的段落:

[T]he Government of the country could not be carried on without the aid of an efficient body of permanent officers, occupying a position duly subordinate to that of the Ministers who are directly responsible to the Crown and to Parliament, yet possessing sufficient independence, character, ability, and experience to be able to advise, assist, and to some extent, influence, those who are from time to time set over them.

適逢當時英國兩黨制逐漸成熟。按照憲制,在大選中勝出的政黨可組織政府,按該黨政綱施政。假如執政黨落敗,換上另一政黨上台,所有主管政府部門的部長,均要更換。如此看來,報告中所指的「公務員政治中立」是個清晰的概念:不論上台的是哪個政黨,各部門的公務員都要照樣和政府任命的部長合作,提供意見,執行政策。

這是「公務員政治中立」概念的緣起,以及原意。

但我們身處的不是英國,而是香港。由 Day 1 開始,香港政制從未民主過,更遑論政黨輪替。港英時期,港督等官員時常把「公務員政治中立」掛在口邊,王慧麟視為政治語言,一笑置之。「當時香港公務員體制是為總督服務,從來不是為兩黨制服務。政治中立是跟民主發展同步的。無兩黨制,無民主發展,公務員體制又何來政治中立?」

對於王永平的「公務員按本子辦事」論,王慧麟亦不認同。他強調,公務員就算是「依法辦事」,當中的「法」本質上亦跟政權關係密不可分。「如果個『法』,是由殖民地政府提出,立法會是由殖民地政權主持,何來政治中立?」因此他認為一切是一場誤會。「政治中立只是特定英國傳統,你不能移走它的歷史脈絡。它不是錯,而只是一種理想。但香港人已經當咗係實現,話香港以前有,依家點解無。」

王慧麟

王慧麟

 

沒有民主 公務員何來政治中立

既然「公務員政治中立」從不存在,王慧麟認為香港人當務之急,是面對現實 — 即政治中立、三權分立、法治等概念皆是由英國強行移植過來的事實。「香港是一個移植的體制,好脆弱,無生過根,全民無共識,所以一有強大力量想摧毀體制,一篤就破,篤篤篤篤爛晒大家的神話。」這個篤篤篤篤篤的過程,正是近幾年港人的集體經歷。「大家好辛苦,但其實是更現實。」

殖民地的公務員從無政治中立。九七前如是,主權移交後亦然。

亦因如此,在王慧麟眼中,就算換特首,換公務員事務局局長,「公務員政治中立」都不會復原 — 因為它從不存在。

王永平曾於著作《平心直說》寫道 [4],香港就算沒有兩黨制,但由於「黨中有派」,「不同人有不同的做法」,公務員仍應堅持「政治中立」。可是近幾年愈來愈多香港人看在眼內的是,就算上台的特首有不同風格,他們身後揮之不去的,依然是同一個中國共產黨。

中共的有形之手,始終在公務員頭頂徘徊。

因此王慧麟認為,只要制度不變,香港公務員永遠可以「依法辦事」為由,被指令 DQ 梁天琦。「咁你同極權國家講『依法行動』有咩分別?智利政權殺過咁多人,也話『我依法辦事』啦。」

「它只是一班人要貫徹自己管治意志的遮醜布,要做壞事咪話『政治中立』囉,『我其實依法判你 DQ,我政治中立』……這五年已證明,當這機器想郁,公務員只能配合佢去做。」王慧麟批評,這種執行殖民政府意志又以政治中立為擋箭牌的邏輯,無異於納粹德國時期,士兵以上頭命令為由殺戮無辜。

出路呢?

「政治中立同民主體制是孖生兄弟。如果大家相信民主制度,追求的應該先是民主化。」

政府總部

政府總部

 

預告:十六萬六千人的故事

根據公務員事務局資料,現時香港共有 165,526 名公務員 [5]。這十六萬六千人,既佔全港勞動人口 4%,他們組成的公務員系統,又被視為維持香港核心價值一直不變的基石。

曾經。

今時今日,在黑雲籠罩的香港,公務員隊伍究竟是否仍能力挽狂瀾於既倒?抑或,這個「優良」系統比香港人一直想的都更脆弱,以至被扭曲變形?

《立場新聞》新專題《官場變形記》走訪了十多名現任或前任香港公務員,職級包括常任秘書長、政務官、行政主任、法庭主任、新聞主任、教育主任等,以「DQ 梁天琦」、「票站出錯風波」等涉及公務員的新聞事件作為起點,一窺香港公務員系統的當下處境。

行政長官梁振英(左三)、財政司司長曾俊華(右三)等高官,2016年9月21日下午在政府總部出席橫洲發展記者會。

行政長官梁振英(左三)、財政司司長曾俊華(右三)等高官,2016年9月21日下午在政府總部出席橫洲發展記者會。

 

註:

[1] 見 http://www.csb.gov.hk/tc_chi/admin/conduct/1751.html

[2]  見 Kenneth Kernaghan and John W. Langford, The Responsible Public Servant (Halifax: The Institute for Research on Public Policy, 1991), pp. 56-57. 兩人提出的公務員政治中立元素,另外五點為:1) 升遷單以功績作標準;2) 公務員不參與政黨活動;3) 不公開就政策或管治發表個人言論;4) 公務員受匿名 (anonymity) 原則保護,不用負上政治責任;5) 執行政策時不受政黨與政治領袖影響。

[3] Report on the Organization of Permanent Civil Service

[4] 頁 138。

[5] 截至今年 6 月 30 日。

 

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