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【官場變形記.10】終章:公務員守護香港的武器,不是政治中立,而是 ...

2016/11/28 — 15:47

現時香港共有 165,526 名公務員。這十六萬六千人,既佔全港勞動人口 4%,他們組成的公務員系統,又被視為維持香港核心價值一直不變的基石。

曾經。

今時今日,在黑雲籠罩的香港,公務員隊伍究竟是否仍能力挽狂瀾於既倒?抑或,這個「優良」系統比香港人一直想的都更脆弱,以至被扭曲變形?」

【官場變形記】首章,我們提出此一問題,並借前公務員事務局局長王永平與前 AO、公共行政學者王慧麟的隔空對話,闡明對公務員「政治中立」的疑惑。

「政治中立」有價值嗎?

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到底「公務員政治中立」是否香港人核心價值護盾?

經過本專題 9 篇文章探討後,答案似乎是否定的。

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正如首章言及,由於香港的「政治中立」未能像英國文官制度般,與民主同步發展。種種問題應運而生。

比如第四集解釋,因「政治中立」之名,政府可以要求公務員放下個人政治立場,執行政府一切合法指令,無論那是親建制還是親共;在第三集,我們甚至發現,《公務員守則》明言「公務員 .... 須確保其言行與在任政府的政策及決定一致。」換句話說,公務員以其身分發表公開言論,只可以「撐」而不可以「反」政府。

「政治中立」淪為政府指令公務員聽話的武器。

與此同時,真正的「政治中立」卻從沒實現。第八集說明高級政務官其實仍須作決策及游說工作,第五集則反映所謂「高官問責制」,根本鮮有高官問責,到頭來被追究的,仍是理論上「政治中立」的公務員。

難怪王慧麟說:「當『政治中立』已經變成政府的工具,其實你要問返香港市民,是否還需要政治中立?」

「官僚制」又有價值嗎?

然則公務員系統是否對捍衛香港核心價值,毫無助益?

那又未必。在【官場變形記】,我們還是看到公務員系統在某些情況,確實發揮出其防禦力。比如說在第六集,我們理解到 AO 可以與壞官員「對著幹」;在第九集,一名助理票站主任則向我們解釋,選舉舞弊為何現實上難以實現。

追本溯源,這兩個案例的關鍵,就在一點:制度。因為制度上公務員難炒,他們才有「玩嘢」的本錢;因為制度上公務員分工明細,權責分明,難被一次過收買,選舉才會比較公平。

如果說公務員系統是香港核心價值的護盾,這護盾的內核便是「制度」,或學名稱之為「官僚制 (bureaucracy)」。

港英時代,英國文官制度搬來香港,也許在「政治中立」意義上從未生根;然而它的「官僚制」特色,卻相對完整地複製了過來。根據社會學家韋伯 (Max Weber) 的理論,理想的官僚體制應該有以下特徵:權責分明的分工、牢固的階級意識、對按本子辦事的重視、非人治的運作模式、論資排輩的升遷邏輯、幾近終身聘任的制度。

Max Weber

Max Weber

儘管實際運作因部門與職級而異,但從今次專題受訪者的親身經驗可見,香港公務員系統與上述理想體制類同。比如有受訪者提到,公務員之間較少互相幫忙,「就算 A 做到死,B 都唔會幫佢,因為分工同責任要分得清楚。」資訊交流與指令傳達大多透過電郵進行,因為「事事需要 black and white」。就連同事之間稱呼的方式,香港公務員團隊亦有濃厚「官僚制」的風氣,「例如你不會叫上級 Peter、Tom,係會叫佢 D3。『D3 早晨。』」因為公務員系統不會管你是誰,只會管你在甚麼崗位。

也許上述職場習慣會令你感不舒服 — 確實,「非人性化」一直是官僚制被批評的地方。畢竟是人,我們總是期望工作上同事可以多點人情味。然而當「人情味」意味的是「破例」行事,我們又是否希望政府施政會隨意「破例」?

韋伯就直指,官僚制有多個優點,如上下關係分明可使指令清晰;權責明確有助問題出現時可以追溯;終生聘任制有利高薪養廉;而對香港來說官僚制最大的好處,也許就是「對事不對人」。因為這等於說,政府不會為遷就「某個人」的意志,而做出「破例」的事。

引述一名高級公務員受訪者的話:「Bureaucracy 是保持所有事情 in order 的 prerequisite。它的真諦,就是令制度不會 derail。」

「一部機械的崩壞,往往是由每個 compartment 開始。我知道自己只是一顆小螺絲,但我最少是一顆善良的螺絲。在這個位置,我想保住的是系統的 integrity。」

香港官僚制的弱點

如果能夠保住的話。

這位受訪者認為,公務員要保護香港,首先必須保護自己。保護自己的方法,是留「paper trail」。將自己講過的、做過的、收到的指令,全部白紙黑字留紀錄。這樣就算他日被批評、以至誣衊,自辯時也有根有據。

問題是「paper trail」不能阻止政府做壞事。它頂多能讓公務員在眼白白政府做壞事之後,證明壞事與自己無關。畢竟公務員始終要聽從上級指示。

而上級又要聽從更上級指示,更上級聽從更更上級指示......在香港,最上級的是誰?這個最高上級,又要聽從哪個政府的指示?答案昭然若揭。

梁振英與習近平

梁振英與習近平

公務員系統的最大限制,也就在於此。正如《公務員守則》第一條即訂明:「公務員隊伍是香港特別行政區政府的骨幹,向行政長官負責,協助在任的行政長官及政府制訂、解釋和執行政策;執行各項行政事務;向市民提供服務;以及履行執法和規管職能。」正如本專題第七集引述前常秘楊立門的話:「你幾唔同意 CY Leung 都好,他要做的都要幫他。除非你唔撈。」成也特首,敗也特首。公務員系統有多堅固?還看特首。

那麼梁振英對公務員系統的取態如何?

答案是有跡可尋的。梁振英前任是曾蔭權。曾蔭權本是公務員,當特首後打的也是「公務員治港」旗號。「曾朝」時代的香港,好壞難以定論,至少對梁振英來說是負面的,否則競選特首時,梁營人士就不會狠批公務員治港「因循守舊」、「習非成是」,認為應以「專業人士治港」取而代之。

對於這一點,早在梁班子組成之初,時事評論人蔡子強已如此評價

究竟「公務員治港」是否如此不濟?而更重要的是,換轉成梁營人士口中的「專業人士治港」,是否就可以把問題迎刃而解,「一天都光晒」呢?

這裏存在一個很怪的邏輯:你說公務員沒有戰略眼光和思維,好,這點就算我同意,但為何你東拼西湊找來的幾個專業人士,便自然而然會有戰略眼光呢?

如此四年過去。我們還沒看見「專業人士治港」有何好處,卻已在本專題第二集見證到梁振英如何意圖打破公務員固有秩序。

就如王永平定論:「展望將來,還是只能換特首。不換特首,乜都無得搞!」

2017 來了。公務員系統前路如何?大概來年四月就會知道答案。

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