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【官場變形記.5】問責無用膽自大

2016/11/16 — 16:40

香港市民大概很難忘記 2015 年鉛水事件。至少 19 條公共屋邨被驗出食水含鉛量嚴重超標,觸發公眾恐慌。不過,更令市民難忘的,可能還是政府官員 — 尤其是政務司司長林鄭月娥 — 事後的態度。

當年 10 月,食水含鉛超標委員會公布長達 266 頁的調查報告,判定鉛水事件乃所有持份者(包括政府部門、房委會、水務監督、總承建商及其分判商等)集體失職,令審查制度淪為紙上制度。報告寫著:「各方輪流將相關責任轉移給別人,屬典型的推卸責任。由於所託非人,最終的結果就是居民受害至深。」

事後政府召開記者會,發展局局長陳茂波、房委會主席兼運輸及房屋局長張炳良、水務署署長林天星、房屋署署長應耀康,均就鉛水事件向公眾道歉。唯一例外是政務司司長林鄭月娥。她不單未有道歉,更於記者會上明言,沒有個別官員須要為鉛水事件負責。

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「即使委員會的聆訊,反映政府部門警覺性不足,監管制度有紕漏,並不必定等同有個別公職人員有法不依、疏忽職守,因而要負上個人責任。」

換句話說,因為是「制度的錯」,所以沒有個人要負責。

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公眾嘩然。前公務員事務局局長王永平於專欄中狠批政府:「今天林鄭司長提出制度出錯(一個永遠適用的藉口)無需政治問責,連一聲道歉也吝惜,令人慨嘆時光倒流二十年。」

二十年前,「高官問責制」尚未誕生,公務員實行「集體負責」;二十年後,問責制已運作多年,但仍是「制度的錯」,無人須要負責。有份設計這制度的王永平自然氣憤。「問責制就是強調問責嘛……唔好話集體決定,唔好賴公務員,你(高官)叫公務員做乜就做乜,但要負起個政治責任。」

高官不問責,受害的除了香港市民,還有公務員。

政府2016年5月31日就「鉛水事件」報告召開記者會。左起房委會主席兼運輸及房屋局長張炳良、政務司司長林鄭月娥、發展局局長陳茂波、水務署署長林天星。(資料圖片)

政府2016年5月31日就「鉛水事件」報告召開記者會。左起房委會主席兼運輸及房屋局長張炳良、政務司司長林鄭月娥、發展局局長陳茂波、水務署署長林天星。(資料圖片)

 

問責制是怎樣誕生的

「高官問責制」誕生前,部門首長由政務主任出身的公務員擔任。這安排其實有一大漏洞:基於公務員系統強調「政治中立」、「常任」(即不容易辭退)、「無名」(anonymity,不用以個人身分向公眾負責)等特性,公務員身分的決策官員其實很難對市民負責。即使個別官員做錯決定,也可輕易以「集體負責」為由,推搪責任。

回歸前的立法局,直選議席的比例不高,部分更是由港督直接委任,是以議員與政府關係和睦,公務員的問責性很少受到質疑。但九七之後,整個議會的制度邁向半民主,直選比例既逐漸增加,許多議員亦毋須再向政府賣賬,甚至更傾向回應民意,將矛頭直指官員。

其後發生的兩宗風波,便將高官制度上的漏洞,完全突顯出來。

先是 1998 年,造價高昂的赤鱲角機場開幕後運作一片混亂,行李輸送錯誤,航班資料無法顯示,貨運更即時癱瘓。特首董建華其後委任獨立調查委員會徹查,但調查報告卻沒批評政府高層,反而只有中層人員被批,引起公然關注。當時甚至有議員要求兼任機場策劃局主席的政務司司長陳方安生引咎辭職。

有記者質問董建華為何放生陳太,董只是回應:「對事比較對人重要,汲取教訓是非常重要,需要針對人時便針對人,不需要針對人而故意針對人,那麼,我想這個方法是不對的。」換句話說,又是那一句 — 沒有個別官員須要負責。

群情洶湧下,陳方安生最終在電台節目「毫無保留致歉」,但仍堅拒辭職。

董建華 與 陳方安生

董建華 與 陳方安生

然後是 2000 年的公屋短樁醜聞,牽連甚廣。當時外界有聲音要求房委會主席王䓪鳴及房屋署署長苗學禮引咎辭職,其後立法會更通過對二人的不信任動議,是為香港有史以來首次有公職人員被立法機關投以不信任票。

結果不屬公務員身分的王䓪鳴在民憤中黯然下台,公務員體系內的苗學禮則拒絕跟隨西方議會不信任動議的傳統辭去職務。董建華甚至稱讚苗為能幹的公務員,稱對他絕對有信心。

問題已很明顯了:香港市民可怎樣要求公務員負責?

公務員個人未必不想負責,而是整個公務員制度本來的設計,確實保障他們毋須負上這些政治責任。

位居公務員之首的陳方安生當時便慨嘆:「我深信,今天的公務員,仍像過往一樣盡忠職守。…不過,如果我們現在要從這一刻開始要求公務員負上政治責任,試想想,這對公務員的士氣會造成何等巨大的衝擊。…要是公務員經常擔心職位不保,又怎能把決策工作做好?」

制度有漏洞,就由制度入手。董建華政府於是構思「高官問責制」— 將所有司長和局長職級由公務員職位改為以合約方式聘任,並須要就過失負上政治責任。這套制度,其實就是將英國那套部長 (minister) 制度搬來香港,再配上「問責」二字。用意顯然在於回應民情。

當時外界有聲音指,董建華之所以推行高官問責制,全因與陳方安生不和,於政策決定及執行上受阻,故以新制度奪權。前常任秘書長楊立門便形容,新機場事件不是修改制度的主因,而是催化劑,甚至是藉口。「明眼人都見到中央睇陳太唔順眼,特區政府都睇佢唔順眼,又不可以炒佢,好多 AO 又站在她那邊。所以催化件事(問責制)出來。」

有份構思高官問責制的王永平並不認同。他認為特首總希望有自己的班子,但在舊制度下,所有部門首長均晉身自公務員團隊,特首無權決定人選。所以即使不從「奪權」角度去看,問責制也是個「必然安排」。「董建華唔做,第二個遲早都會做。」

王永平又認為,高官問責制亦是為《基本法》達至民主普選的目標而設。「《基本法》講咗有普選的目標,自然無可能是公務員治港啦,梗係要有政治官員做……將政治(官員)層同公務員層分開,是很自然的民主發展傾向。」他眼中,問責制可以培養政治人才,他日成為香港特首。

王永平理想中的問責制,還包括公務員與外來人才各佔領導隊伍半壁江山。「出色公務員,又有興趣政治工作的,有渠道更上一層樓;在出面搵人則可帶入新思維,譬如一些財經的位置,在政府入面升上去、無做過銀行的,是有點困難。」

「理想就係咁。」

資料圖片:王永平

資料圖片:王永平

 

當問責制名存實亡

但問題是,王永平理想中的「高官問責制」,實行下來,完全不是這回事。

以「廣納人才」為例,王永平稱第一代問責官員仍算像樣:「梁錦松、馬時亨、楊永強、廖秀冬,嗰時的李國章呀……起碼擺出來有這樣的專業。」但隨著政府民望持續滑落,人才又怎願投身政府的領導隊伍?結果便成了今日的梁振英班子 — 不單不專業,有很多更不是政治人才。

「你睇下搵啲咩人?我都唔想講名,其中一個局長,又唔係政治又唔係專業,每日鬧笑話仲喺度做。」王永平連珠砲發。「唯一作用就是佢仲衰過特首。」

另一方面,有別於英國實行多年的部長制,香港的政制發展停滯不前,特首繼續由中共欽點,而非由民主制度產生。因此,在誘因上,整個問責班底根本毋須對全港市民負起政治責任 — 陳茂波、吳克儉連番出錯,民望不斷下探谷底,卻仍然在位,便是這個原因。

死不辭職,市民又奈何?

王永平慨嘆,問責制誕生之初,不少官員仍願意「問責」。例子有偷步買車的梁錦松、推銷廿三條的葉劉淑儀,還有處理沙士疫情不力的楊永強。「所以第一步是對的,只是無以為繼。」此後再因問責下台的,只有上任僅十二天的前發展局局長麥齊光。

如此問責制還有何用?王永平笑言,現在政府甚至刻意避用「問責官員」等字眼,並以「政治委任官員」代替。「我哋個名以前是強調『問責』嘛,當你改咗個名的時候,給人印象就是:我不希望你諗呢樣嘢。」

「問責」制度,已經蕩然無存。

香港特別行政區第四屆政府主要官員(圖:政府新聞網)

香港特別行政區第四屆政府主要官員(圖:政府新聞網)

 

何謂「問責」?

回到港人難忘的鉛水風波。因「沒有個別官員須要負責」言論而備受非議的林鄭月娥,曾在立法會上主動提起「政治責任」問題:

「由七月十一日高層跨部門會議啟動到今日,我和相關的政治委任局長都是親自處理食水含鉛事件 … 我們都非常重視我們作為政治問責官員的責任,有影響這麼多居民的事件發生了,我們責無旁貸,必須認真注視及處理問題。… 我深信我和幾位局長都有負起政治責任的勇氣。」

你罵官員不負責任?林鄭可能很委屈;在她眼中,事發後出力補救,親自處理,其實已代表有「負起政治責任的勇氣」。

楊立門也認為,「負起責任」四個字的定義,其實比較模糊。「如果件事去到好大的話,主事官員都無可能完全脫離關係,但你話咩係負責?嚴重咪請辭,但唔係下下都要請辭,佢出來道歉已經是負起政治責任。」他續道:「係咪要去到個政治層面要某個政治官員辭職,我覺得未必是鐵板一塊。」

換句話說,引咎辭職固然是問責的表現。但這不代表沒有其他問責的方法 — 例如道歉,例如繼續努力做下去。

聽起來有點膠,但至少林鄭是這樣相信的。

啟晴村

啟晴村

一名行政主任稱,他某程度上同意林鄭有關「制度出錯」的說法。他指,水務署是個古老部門,有些條例已過時,但多年來,「上手咁做,下手又咁做」。這次鉛水事件,由水喉匠的技術,到發牌、監管制度,都出了問題。「咁多誘因下,你可以 blame 邊個?業界唔自律?制度?法例?監管問題?想要搵一條友跪玻璃認錯,一定無可能。」

所以,他認為,假如運房局局長張炳良要獨自為鉛水事件承擔責任,是有點無辜。「講白啲,局長分分鐘連水務署有這條例都唔知,就像你屋企有十個工人,有個打爛嘢,入你數,咁你點呀?下下入佢數,是有欠公允。」

但作為一般市民,該行政主任又能理解民情何以洶湧。「如果你叫得佢做『問責局長』,咁好心就落台囉。我覺得政府是自己捉蟲,懶係開誠布公咁話要『問責』,轉下頭咩都唔使問責……我係市民都覺得㷫啦。」

而矛盾的是,市民的情緒總要有渠道發洩。高官問責制的原意,正是希望官員負上責任,市民對政府的態度有所改觀 — 做錯事,有人問責下台,作為市民,心情怎也舒服一點。但當政治官員犯錯卻不用下台,甚至連道歉都慳返,香港市民自然震怒。

看看吳克儉,看看陳茂波。

最後市民的怒氣,唯有發洩在公務員身上。梁天琦 DQ 事件後,被起底臭罵、被刀片恐嚇的,是公務員身分的選舉主任,而不是躲在公務員系統後面的政治官員。鉛水風波期間,在不少地區會議上,被要求飲鉛水的,也是公務員。

自言「官到無求膽自大」的林鄭月娥,曾公開批評「迫官員飲鉛水」的手法:

「很不幸,我真的起碼有兩位同事飲了他們口中所謂的鉛水。由於發生了這件事,我在內部已經發出指示,以後任何官員出席公眾的場合,面對同樣的壓力和情況,是不能接受屈辱。他們要維護的不單是他們個人的尊嚴,是特區政府的尊嚴。」

相片由丘文俊提供

相片由丘文俊提供

問題來了,究竟是誰迫官員飲鉛水?當然是林鄭口中那些泛民區議員。但為何他們會這樣做?很可能因為市民的訴求從沒有得到政治官員的合理回應 — 或者說,上面的官員沒有負起政治責任 — 在市民眼中。

乍看來,林鄭月娥在維護公務員的尊嚴。但為何公務員的尊嚴會被挑戰?其實正是上面的官員所害。

一名行政主任笑言,對於「迫飲鉛水」一事,不少同事其實覺得沒大不了。「咪煩啦,若非有 guideline,飲咪飲囉,飲完又點?你吹呀?再飲囉!」他認為,拒絕飲水反而帶來更戲劇性的反效果:「仲唔係因為驚,所以唔飲?」政府尊嚴被捍衛了,但責任仍然沒人背負,結果當然是民怨未消。於是大家對公務員的怨懟仍在,只是從其他途徑發洩。

政治官員依然在幕後,前台的公務員唯有習慣「食死貓」。

「乜叉都唔關佢哋事。」該行政主任說,「 已經是家常便飯啦。 」

 

下期預告

政治官員犯錯而不問責,市民固然憤怒,但政府內部的怨氣,可能比你我所想更加大。譬如位處高層、需要與政治高官合作的政務主任們 (AO),不少就對這些空降高官有點意見……

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