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【官場變形記.8】陳岳鵬的實用價值

2016/11/24 — 18:00

「Clarisse - 你好!我是政制及內地事務局的陳岳鵬 Ronald。恭喜你當選成為新一屆的區議會議員!知道你這段時間會很忙,過一兩個星期後,如果你時間許可,我想約你出來飲杯嘢,傾計交流一下。」

這則在去年 11 月 24 日發給新進議員楊雪盈的私訊,因被她公開兼謝絕而成政界「佳話」。「如果陳副局長想交流對社區看法,不妨晚上到區內小店,與本區居民傾傾偈,.... 街坊實會請番你飲嘢。」網民嘲笑陳岳鵬的邀約是「狗公 post」,就連人民力量前主席袁彌明也摻一腳:「似追女仔多 d」。

事後我們知道陳岳鵬不是狗公,只是返工。道理上,陳岳鵬作為副局長,約傾偈是出師有名。《公務員守則》註明副局長職責之一,正是「與傳媒及其他持份者,例如區議會...保持密切聯繫,以及爭取並鞏固廣大市民對政府政策和決定的支持」。理論上,假設他成功約會楊雪盈飲杯嘢,進而做到 friend,他日若要推行政策,就可以減低來自楊雪盈的阻力,甚至得到楊的支持。當然你也會問,楊雪盈為何要跟他做 friend ?那則是因為,理論上副局長擁有一定政治權力。與他做 friend,有利楊雪盈與政府交涉,實踐政綱。

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理論上。

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實際上卻是,楊雪盈就算接見陳岳鵬,大概也不會有甚麼意義。因為,副局長在政府的實權,遠較坊間想像要小許多。正如一份論文[1]如此描述:「對於沒有明確分工的副局長而言,他們的處境可能比較尷尬 .... 副局長對很多局內的政策並不是完全清楚。」至於副局長的再下級 — 政治助理,也就是陳岳鵬升任副局前的職級,身分就更模糊了。一名高級政務主任受訪時如此形容:「我們不知道政助在幹甚麼,政助也不知道自己在幹甚麼 ....」

若你以為政府冗員已經太多,再多幾個副局和政助也沒甚麼大不了,那就錯了。因為由此衍生的問題,不只是浪費公帑,更是整個政治委任制度、與所謂公務員政治中立的失效。

*   *   *

上回提到,在港英時代,政務官一直擔當決策工作,香港是一個「名副其實及徹徹底底的由公務員,即官僚,負責管治的『行政國家』。」[2] 都說是「負責管治」香港了,公務員自然不可能「政治中立」。是以高官問責制其中一個目的,就是將政治決定與推銷政策的權責交給高官,而公務員則僅負責分析與執行,藉此加強公務員的政治中立性。

然而稍加考慮,任誰都可以看見這套制度站不住腳:一個局長,如何能獨力統領人數上萬的部門,負責所有政策決定,再游說公眾與立法會支持?以陳茂波率領的發展局為例,它旗下就有建築署、屋宇署、土木工程拓展署、渠務署、機電工程署、地政總署、土地註冊處、規劃處和水務署共九個部門。難怪有水務署的公務員對我們說,就算爆發鉛水事件,也不能怪責陳茂波。

圖:香港政府

圖:香港政府

「局長分分鐘連水務署有這條例都唔知,就像你屋企有十個工人,有個打爛嘢,入你數,咁你點呀?下下入佢數,是有欠公允。」

有見及此,2007 年,政府發出一份諮詢文件,提議改善辦法:「由於主要官員人數少,有些時候即使有公務員的支援,也無法有效應付各方面的政治工作,因此有需要增加政治任命職位來加強政治班子在公務員的支援下處理政治工作的能力。此舉有助進一步保障公務員體制的完整性和中立性。」

這份文件稱為《進一步發展政治委任制度諮詢文件》,其結果就是增聘副局長和政治助理。2008 年,政策局的政治委任人員,正式由局長一人變成三人。陳岳鵬就是這套新制下的產物。2012 年,他先獲委任政制及內地事務局政助;2015 年,升任該局副局;同年,約楊雪盈飲杯嘢。

然而新制也是杯水車薪。要一人統領萬人是荒謬,三人統領萬人也是荒謬。正如曾經直屬局長的前常任秘書長楊立門說:「你又如何能叫他們幾個人做完所有政策和 lobby(游說)?lobby 不只是向立法會,還要對傳媒講、同區議會傾、與受政策影響的機構摸底,摸完底再諮詢......你叫他們如何能做得完呢?」

更何況,副局與政助的職位,實際功能成疑。

見證制度轉變的楊立門,對此有首當其衝的感受:「因為制度本身未發展得完備,所以擴大問責制之後,令我們(公務員)有些混淆。」

混淆原因在架構混亂。其實副局與政治助理到底是幹甚麼的?政府的《政治委任制度官員守則》未有明言,僅含糊說是協助局長。實際運作上,他們的職責因局而異。以副局長為例,幸運的話,他會獲局長分配某個政策範疇;至於不獲安排特定工作的副局長,處境就十分尷尬了[3]。有時候常秘主持工作會議,甚至不會邀請他們參加,導致他們對局內政策認識缺缺;政策認識愈少,就更難介入政務工作,形成惡性循環。

「副局長與秘書長如何分工?無人有答案。政府從來都講得不清楚。」楊立門道。

更離奇的是,副局與政助「手下無兵」。一直以來,政策局的系統是局長下令予常秘,常秘再統籌公務員執行。新增的副局與政助,雖直接隸屬局長,但他們無權限向常秘,以至所有公務員發指令。《公務員守則》寫明,副局與政助,與公務員僅是夥伴而非從屬關係。換句話說,這兩個職位並無下屬支援。

政治助理也就罷了,但連堂堂副局長,竟也無人可用,這可謂香港政府獨有的怪現象。在外國,政府往往會聘用大量富經驗的政策研究、地區工作或傳媒公關人士,協助政治委任官員。[4]為何偏偏香港如此畸形?根據前政治助理何建宗的論文[5],一來是因為政府拿不出額外資源聘請人手,二來是政府要「安撫公務員對擴大問責制的抗拒」。畢竟突然多出兩個老闆,公務員未必願意聽話。

公務員、尤其是高級政務官,確實沒有必要聽副局與政助的話。論薪金,副局大概只有 D6 水平,不及 D8 的常任秘書長;政治助理[6]更僅達高級政務主任 (SAO) 級別,連最低的首長級 D2 也不到。論政府經驗,副局、政助也比從低做起的政務官淺。作為「天之驕子」的 AO,有太多理由不賣副局和政助的賬。

楊立門直言:「有時候,公務員對副局負責的事,reporting 會有點草率,可能甚至會唔睇,或睇少啲。」

一名 SAO 這樣形容他眼中的副局長。

「睇你識唔識做人啦。如果開會有文件,叫秘書印多份畀佢,好少事,無問題。總之我對你就無乜信任,你唔好同我扮晒老細。」

政治助理呢?

「有邊個係我尊重嘅呢?都唔係無......但其實佢哋都好慘啦,唔知自己日日返工係做乜。」

「有時政助會去搵啲團體傾偈、索料,團體會對佢哋提出一啲訴求,於是政助就會接咗好多『單』(政府術語,類似於 job)。但係接咗又點?你叫局長處理,局長又會話:『呢啲太瑣碎,我唔理,我淨係睇大政策。』」

若果政助叫 AO 跟進呢?

「哦呵,你咪叫囉!」

*   *   *

沒有權力,就沒有政治交易籌碼;沒有政治交易籌碼,副局與政助又如何做政治工作?

難怪 2010 年,當《明報》邀請立法會議員看圖辨認副局長和政治助理,不少議員都說不出他們的名字。有議員看到時任財經事務及庫務局長政治助理伍潔鏇,只能說出她是「新加坡人」或是「八珍甜醋」家族成員;有人反問記者相中人是否已經辭職;有人更以為記者故意混入其他人照片魚目混珠 .... 時任立法會議員李卓人就說,由於副局、政助沒有「話事權」,表現往往乏善可陳,所以議員對他們也不大認識。

許曉暉 2008 年出任民政事務局副局長。2012 年,曾盛傳她將出掌新增設的文化局。當時許多文化人曾表示「而我不知許曉暉」是誰。

許曉暉 2008 年出任民政事務局副局長。2012 年,曾盛傳她將出掌新增設的文化局。當時許多文化人曾表示「而我不知許曉暉」是誰。

那麼,決策、摸底、游說,由誰去做?

「咪又係公務員。」楊立門說。「我都想公務員可以關埋房門寫張 paper 推出去就翹埋手。這樣人工就易賺了。實際上不可能是這樣運作的。」

常秘固然要做,低級政務主任也不能倖免。一名 AO 直言,從事政策工作,就要有 sense of ownership,要護送政策通過立法會,走到最後。「能力上信不過政治助理嘛,寧願自己 lobby。」

難怪曾任 AO、長年研究公務員體制的學者王慧麟說:「問責制前政府是 AO 主導。現在,其實也是一樣。」

於是,兜兜轉轉我們還是回到那個問題。

「(公務員)無可能政治中立,.... 無可能話『因為我要政治中立,所以我唔幫你做呢樣』,唔得!」楊立門說。

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[1] 何建宗 (2016)《政治委任官員與公務員的關係:現況與建議》,《港澳研究》,2016 年第 1 期,23-33

[2] 見端傳媒《黃偉豪:公務員表現為何如斯不濟?》

[3] 何建宗 (2016)

[4] 何建宗 (2016)

[5] 何建宗 (2016)

[6] 現時各局聘請政治助理人數不限,但現金薪酬總額開支上限定於每月 10 萬港元。

 

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