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從「一國兩制」看今天香港的憲政和法治危機

2019/11/9 — 15:12

作者製圖

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近幾個月香港常常都能聽到「一國兩制已經玩完」,究竟一國兩制是否真正「壽終正寢」?

兩地政府和人民對一國兩制的接受與抗拒

「一國兩制」是個大家耳熟能詳的概念,但同時又是個難以闡明釐清的概念。

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對於抗爭者來說,「一國兩制」可說是既難以接受又難以拒抗。一國兩制在法律上承諾了內地與香港運行不同的制度,這是香港人樂見的事情。在今次運動裡「一國兩制」亦成為抗爭者的籌碼,一方面宣稱運動符合一國兩制框架避免給予對家更多理由「合法」鎮壓,另一方面將「一國兩制」視為與中央角力的籌碼,認為中央未必肯放棄「一國兩制」所帶來的巨大國家利益,故不會選擇更強硬血腥的鎮壓。

難以接受的地方則在於香港人與中國人身份認同的日漸割裂,愈來愈多香港人不再想成為「中國」的一部分,亦有感「一國兩制」下香港人的自由、法治和權利愈來愈不受到保障,不瞭解它還具有什實質意義。

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其實中央政府何嘗不是陷入同一矛盾態度?中央政府愛「一國兩制」帶來的經濟利益,它也是實現國家和平統一的基本方針。但中央同樣恨的是兩制下產生的中港矛盾及對國家主權的威脅。

歸根究底,什麼是「一國兩制」?當中央政府與地方政府的人民對於這個治理香港的核心概念產生迥然不同的看法,會否是造成今日香港局面的根本原因?

什麼是一國兩制?從憲治角度解構

在學理上,「一國兩制」是香港憲治(constitutionalism)最重要的概念,它代表著政府與香港特區之間的分權和制約關係,亦即是中央對香港擁有多大權力,香港特區又擁有多少自治權。

放諸全球中央政府和地方政府的政制關係,中國中央與香港特區「一國兩制」屬非常特殊的政制,因為很少國家像香港與內地般,無論在法制、文化、經濟、政治制度上都相當不同,尤其在法制上,香港實行英美普通法的法律制度,中國則實行共產主義及/或社會主義式的法律體制。

兩者相異的法制也產生了截然不同的憲治觀。英美法制奉行自由主義的憲政觀念,強調保障個人自由、限制政府權力、權力分立、民主普選;社會主義法制的憲政觀念則強調執政黨的權力集中,用以實現執政者的政治理想、憲法和法律只是執政者的管治工具,擁有有限的凌駕地位,即執政者可擁有特權免於憲法和法律的約束、選舉上亦設計或控制成確保單一政黨持續執政。

一國兩制下:一國觀 VS 兩國觀

要把兩個實行完全不同政制法制背景的地方納入「同一國家」管治,本身就是一項極為艱鉅的管治任務。而兩地對「一國兩制」設計和實踐目的理解不同時,就產生更多矛盾。

中共設計「一國兩制」,本來是令香港主權移交成功,同時促進兩地繁榮和平,也向台灣示範和平統一的路線是如何可能。因此,中共關心的「一國(統一)」,「兩制」只是手段;但對於香港人來說,一國兩制的重點在於「兩制」,中央承諾盡大可能不干涉香港自治,繼續實行香港既有的社會制度,同時保障香港人民享有基本自由和權利。

兩者不可能沒有衝突。因此,許多研究香港憲治和一國兩制的學者,都把焦點放在如何平衡「一國觀」與「兩制觀」之間的衝突,以確保一國兩制可運行成功,兩地社會能持續安穩發展。

在這問題上,不同學者亦按其立場側重於兩種觀念的其中一邊,例如傾向以「一國觀」為前提的學者,在分析香港的憲理問題上,會認為沒有維護一國主權的基礎下,根本無法實現兩制,所以一國兩制的實現必須要以維護國家主權和安全為大前提。支持「兩制觀」的學者則強調若不著重兩制不同,只會使「一國(和平統一)」難以實現。

兩派學者的相異可從對「五次大人常委釋法」的態度窺見。持「一國觀」的學者會傾向認為中央政府明顯在法理上擁有基本法的最終解釋權,所以人大常委的五次釋法都是合憲合理,也是展現國家對香港的主權權力之一。而持「兩制觀」的學者則擔憂多次釋法會侵害香港的司法獨立權和法治,因而有違一國兩制的承諾。

讀《謙抑主義與香港憲制轉型》留下的反思:中央應否有權用到盡?

學者王書成在其著作《謙抑主義與香港憲制轉型》提到使用「謙抑主義」處理兩者之間的衝突問題。非常簡要地說,謙抑主義的精神就在於中央政府與特區政府法院應各自維持「謙抑」的態度和做法,從而平衡「一國觀」與「兩制觀」之間的衝突。

作者傾向於「一國觀」,例如他強調沒有一國主權就沒有兩制。他亦提到特區法院應持有比現在更謙抑的態度,在基本法詮釋問題上應尊重人大常委會的詮釋權。在涉及主權、外防、外交等關於中央管理的事務或中央與特區關係的個案上,特區法院亦應主動呈請人大常委會釋法,不應認為可在香港司法權限上自行解決相關問題,否則只會產生憲法危機,譬如他就「批評」李國能擔任首席大法官期間從未動用此機制,是一種相信香港司法能單方面解決此類問題的「浪漫主義」。

但他亦提到人大常委釋法應視為處理特殊個案的「例外」,而不應該視為常態。他亦較強調人大常委同樣需要謙抑儘量避免干涉香港特區的司法判決,減少積極釋法的情況,以尊重兩地法制的不同的成功;他亦特別指出人大常委同受《基本法》約束,其行為不應超過《基本法》規定範圍。

對於兩權的角力,取中間路線的謙抑主義無疑具有吸引力,但它的局限也在於忽略了兩地政府權力的不平等。「有權是否用到盡?」這向來都是一些傾向於民主派或「兩制觀」的法律學者對中央處理香港事務時常常的質疑。雙方保持謙抑無疑是必要的,但更高權力明顯在中央身上,若中央不先更謹慎和謙抑,反而做出很多不合多數民意的行徑,一國兩制如何可能順利維持?

從法律到現實政治:單純用法律理解憲政問題的思路和局限

在今場運動裡,不少人都對香港「法治」表示失望,亦認為「有險可守」的香港司法及法庭愈來愈無力捍衛香港人的自由和權利。

對於不少信奉民主和自由的香港人來說,他們心目中的「法治理想」是特區法院更積極和堅決捍衛《基本法》賦予香港人的權利和自由,達到「以法限權」的法治目標。但現在於抗爭陣營的眼中,香港法庭做的事情似乎是相反的。即使法庭不是成為主動配合威權政府用法律去懲罰人民的幫兇,也是迂腐地不敢捍衛憲法中的自由,淪為單純的法律工具。

可是甚少人能真正領略特區法院的難處。特區法院需要考量到自己的角色及權限,包括避免與中央「正面衝突或交鋒」、減少人大常委釋法的可能,以維持香港司法獨立和法治,所以往往只能採取「防守式」消極裁決。

這正是香港司法界永無法超越的困境,甚至悲觀地說,一個運行社會主義或共產主義法律制度的中央政府,管轄一個運行自由主義式普通法法律制度的地方政府,加上香港複雜的政治和歷史背景,或許早就定下了今天香港面對的憲治困境。

因此,對於如何處理一國兩制上,法律學者無疑是權威,但其局限亦多在於只在法律上鑽究,忽然了一國兩制作為憲治,在實踐上更多受政治因素影響,而非純粹法律可以解決的問題。即使單從法律角度來分析,基於兩者法制的不同,亦令在法律上如何理解「一國兩制」變得更為困難,甚至變得容易在自己法制觀上自話自說。

一國兩制還可能成功嗎?中央有真正理解過香港的民意和訴求嗎?

討論至此,相信不少讀者都會想到只有「香港獨立」才是出路,因為兩地的人民意願、價值觀、制度都愈走愈遠,矛盾愈來愈大。然而,「一國兩制」設計出來本身就是要用來應對兩地司法、文化和制度不同。

現在真正問題是,現時中央的眾多行為是在維護一國兩制,還是在引發香港憲政危機?中央不真正釐清這道問題,是無法解決今日香港的危機。要實現這麼特殊的制度,本來就相當考驗中央如何作出最適切的管治方針,也考驗雙方的互信、互相理解,以及權力的謙抑。中央政府常常把香港的民意和政治訴求視為顛覆國家的問題去處理,將香港人因自由和民主被剝削而抗爭,理解為單純經濟和房屋問題。當連最基礎的互相理解也無法做到時,一國兩制如何可能成功?

假如有一天「一國兩制」宣佈完全破產,真正的輸家會否不只香港,更是希望和平統一的中央和中國人民?

香港人也許準備好了,他們叫這做「攬炒」。

若中央不想攬炒,「請用真正歉抑的態度聆聽香港人的訴求。」也許這才是解決現今政局唯一且最簡單的方法。

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