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憲改與其要主動解散權,不如提主動交付信任投票權

2015/2/17 — 16:47

圖:wikipedia

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國民黨立委提出憲改要恢復閣揆同意權的主張,民進黨立委馬上還以顏色,主張總統解散國會的權力要由被動修改為主動做為因應。

民進黨這樣主張有其脈絡,那就是行政權和立法權間取得權力平衡,才能有效互相制衡的考量。目的很正大,但是策略恐怕得考慮一下。如果要在行政權和立法權間取得權力平衡的話,相應於恢復閣揆同意權,恐怕是增加發動信任投票權來得比把解散權改為主動來得好。理由好幾個:

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一、當前社會普遍認為總統有權無責,總統權力必須要受到節制,在這樣的氣氛下,把總統解散國會權力由被動改為主動的憲改案,公投要過關恐怕難之又難。

二、過去不管是半總統制國家或是內閣制國家,行政首長擁有主動解散國會的權力一直都不是問題,到現在法國、日本也都還是一樣;但是像德國在戰後,解散權就改成被動而和他們發明的建設性倒閣配套;至於民主第一老牌國家英國,在接連對柴契爾夫人、布萊爾兩位首長發動的解散國會之舉引起紛紛議論之後,現在也已經對解散權加以條件限制了。這都使主動解散權不好推銷。

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三、閣揆同意權和倒閣權,處理的是行政立法間的信任問題,而解散國會,層次有所不同,是彼此信任不存在,對決而形成僵局後,由總統交付人民透過選舉進行「公民仲裁」。所以就行政權方面,要和同意權、倒閣權或國會提不信任投票對應交手,應該是增加主動交付信任投票之權,一旦國會不願投信任票,內閣便可以被動地要求總統解散國會。這在採取被動解散權的國家更是應該有的配套:在國會既不支持內閣,卻只願進行曠日費時的杯葛,又不願倒閣,無法行使被動解散權,使國家政務寸步難行時的突圍之道。

1997年台灣以法國半總統制為範本修憲,但是在各自盤算、各取所需,又各有所斥的情形下,法國式應有的配套不是扭曲變造就是零零落落。其中一個重要的環節就是行政權主動交付信任投票之權,這一個環節關鍵性地影響了2000年到今天台灣的政治發展。

1997年修憲時,朝野政黨的主流派都同意,雖然取消了閣揆同意權,但是既然國會擁有倒閣權,那麼未來在倒閣權的威脅之下,總統只可能任命國會多數黨或多數聯盟的領袖擔任閣揆。依此共識,陳水扁2000年5月果然一上台就任命唐飛當閣揆,但是到10月就換了民進黨籍張俊雄當閣揆,國民黨痛批不符合法國式的運作也違背修憲時的承諾。問題是,國民黨駡了半天又不肯倒閣,問題就一直僵持在那邊。

台灣選舉,藍大於綠的基本盤是一直延續到去年底九合一選舉才翻盤的,2000年國民黨假使倒閣了,而陳水扁顧慮到當時的基本盤,不敢解散國會,或者解散國會後重選,還是朝小野大,那麽只好乖乖的再回頭任命國民黨人士當閣揆,從此台灣將形成和法國一様左右換軌的慣例,不再有朝小野大的空轉時期。另一方面,假使陳水扁終於看穿了國民黨死也不可能倒閣的奇異性格,而內閣又擁有把挾帶法案、預算交付國會進行信任投票之權的話,他就可以威脅信任不通過,就解散國會,那麼他的施政也必然更加順暢。

這一招,參照德國的例子,對今天陷入困境的馬英九更加適用──現在他許多法案是卡住是因為自己國民黨議員的杯葛,這處境和2001年的德國總理施洛德一樣。

2001年賓拉登逃到阿富汗受塔利班政權保護,北約決定出兵阿富汗,德國雖然是北約會員國,但是施洛德總理自己的社民黨與綠黨/聯盟執政聯盟出了問題,有些聯合內閣成員的議員不只拒絕同意出兵法案,還退出了執政團隊,最後施洛德只好以「法案連結信任提案」交付議會投票。最後以336比326的些微差距驚險過關,終於可以出兵 。

不要以為這一來總理權是不是太大了,因為信任投票是並不是沒有風險。同樣是德國,2005年總理又發動信任投票,然後利用不通過信任,取得解散國會機會,但是國會改選下來,第一大黨由社民黨換成基民/基社聯盟,總理也就換人做了。

1997年修憲給我們的教訓實在夠大了。當時修憲時各路人馬機關算盡,各取所需,各斥所惡,各顯神通,結果修得毫不成套,亂成一團,結果創造了兩個10%總統不說,整個代議體制走到現在陷於破產,人民年年辛苦地幾十萬幾十萬上街頭抗爭,還佔領了國會都無濟於事。如今,從信任投票這一個例子,我們就可以知道當年有權的人毫不在意的一個「小小」配套是多麼的重要。

前面有慘痛教訓,而今天大家都說憲法時刻到了,我們一定得記牢公民團體在太陽花運動中特別強調的,修憲一定要「憲政體制、選舉體制、政黨體制全盤配套」,切莫再依盤算切割處理。

 

原題為〈【華山論劍】憲改與其要主動解散權,不如提主動交付信任投票權〉,原刊於想想論壇

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