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【懶人包】高鐵一地兩檢拗啲乜?

2017/10/24 — 20:21

政府將於星期三(25日)立法會大會上提出一項無約束力議案,要求立法會通過決議,支持政府依據早前提出的「三步走」建議,推展在香港西九高鐵站進行「一地兩檢」安排工作,包括與內地當局達成合作安排、尋求人大批准及進行本地立法。而為了相關議案能夠如期於本週三進行辯論,政府更臨時於上週提出抽起《印花稅修訂條例草案》,讓路「一地兩檢」。

立法會鐵路事宜小組主席田北辰早前估計,由於每名議員只能就議案提出一項修訂,估計大會只須四日討論,便可進入投票階段,並預期議案將獲得通過。

 

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1. 如果政府的無約束力議案獲得通過代表什麼?

政府今年7月公佈,計劃透過「三步走」,即先與內地當局達成有關合作安排,尋求人大常委會批准有關安排,最後進行本地立法落實「一地兩檢」。根據政府提交立法會的議案內容,是次無約束力議案,為要求立法會表決支持政府依據「三步走」落實「一地兩檢」安排,「以發揮高鐵香港段最大的運輸、社會和經濟效益,為乘客帶來最大的便利。」

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特首林鄭月娥月初公佈將提出無約束力議案時表示,「一地兩檢」方案已經過兩個月的醞釀和討論,亦得到過半數市民支持,認為是時候做一個總結。

自政府公佈「一地兩檢」方案以來,民間及法律界一直有不少反對意見,亦有聲音要求政府進行公眾諮詢。但根據立法會網頁早前上載的運輸及房屋局局長陳帆於25日的開場發言稿,政府表示留意到社會上對西九「一地兩檢」有不同的構思,但認為這些構思「無新意」、「不切實際」,強調政府方案才是便民及有利香港長遠發展的最佳方案,意味政府並無打算就民間提出的替代方案作諮詢。(詳見報導

而對於政府是次罕見地提出無約束力議案,有建制派議員認為,議案有助人大常委會於12月開會時進行相應的授權安排。亦有分析指,政府匆忙提出無約束力議案,是想趁民意動搖之前「快刀斬亂麻」,減低日後進行本地立法時候的阻力。

 

2. 現時西九「一地兩檢」主要爭議是什麼?

現時有關政府「一地兩檢」方案的爭議,可歸納為環繞「法律」及「經濟效益」兩個主要問題。

政府方案建議透過租賃方式,將高鐵西九站的入境層及離境層的指定範圍、月台區域及連接通道劃為「內地口岸區」,內地單位可以派駐人員在口岸區內進行執法及內地出入境、邊檢、海關、檢驗及檢疫等程序。

不過,不少法律界人士指出,政府的「一地兩檢」安排明顯違法《基本法》多項條款,當中與《基本法》第18條規定「全國性法律除列於本法附件三者外,不在香港特別行政區實施」尤有明顯矛盾。(詳見問題5)

政府一直強調「一地兩檢」是唯一能充分發揮高鐵香港段效益的方案,拒絕就有關方案進行公眾諮詢。根據政府的講法,如果不實行西九站「一地兩檢」,在西九站坐車前往廣州以北地方的中長途客將須在深圳的車站下車進行進行通關檢驗程序,大大降低高鐵項目香港段的效益。基本法委員會副主任梁愛詩更表示,高鐵若不實行「一地兩檢」,就不能發揮其作用,須要將西九站炸毀重新興建。(詳見報導

不過,一地兩檢關注組(下稱關注組)及公共專業聯盟均質疑有關講法,認為政府誇大「一地兩檢」方案的效益,甚至經濟效益有可能比在深圳進行「雙站雙檢」的替代方案(詳見問題6)為低。

關注組亦質疑,2009年政府向立法會申請高鐵撥款時,時任運輸及房屋局局長鄭汝樺曾表示「沒有『一地兩檢』不等於沒有高速」,但現在卻指「一地兩檢」是唯一可行的方案,做法不公。

 

3. 根據政府說法,「一地兩檢」安排不是在外國及深圳灣就已早有先例嗎?

政府及建制派經常引用英法、美加等地的跨國鐵路,及深圳灣的公路口岸為例,指「一地兩檢」安排早有先例,反對者無須大驚小怪。不過關注組,甚至內地學者均批評有關講法有誤,因為這幾個國家的邊境事務安排並不包括讓對方在境內擁有完全的管轄權。

立法會秘書處資料研究組早前亦有就海外不同地方的「一地兩檢」安排進行研究。根據秘書處上星期發布的報告,各地的「一地兩檢」都有協議及權力限制,與政府計劃在西九站劃出「司法管轄區」的做法不同。以英法之間的並置管制安排為例,英方人員可派駐法國的管制區,並享有搜查、逮捕和拘留違反邊境管制法例人士等權利。派駐英國管制區的法國人員,亦享有相若權力。不過這些權力仍有一定限制,例如拘留旅客的時間不得超過24小時,以及拘留地點須為指定地方。

本土研究社成員林芷筠指,立法會的研究報告正好顯示了各地的「一地兩檢」安排均有一定的協議和權力限制,絕非如西九方案般要劃出一個區域成為另一體制的司法管轄區。(詳見報導)關注組亦批評,政府企圖割讓司法管轄權的方案實屬「全球首創」,卻一直以不可比的英法、美加口岸例子混淆視線。

 

4. 根據政府說法,《基本法》第20條及「三步走」可為西九「一地兩檢」提供法律基礎?

律政司司長袁國強早前表示,西九「一地兩檢」方案可依據《基本法》第20條,由中央授予特區「其他權力」落實「一地兩檢」。

前基本法起草委員、資深大律師李柱銘批評有關說法,指原本「其他權力」應指「更大自主權」,但現在的說法等同中央政府授權香港「自己閹自己。」(詳見報道) 關注組亦質疑,如果政府可以引用《基本法》第20條設立「一地兩檢」的合作協議,並繞過《基本法》其他條文,是否代表第20條可以凌駕整部《基本法》?關注組擔心,一旦打開缺口,中央日後亦可以根據第20條授權特區政府做其他違反《基本法》的事情,認為此舉將會立下危險先例。

袁國強早前出席立法會內務委員會會議時又表示,政府提出「三步走」方案的第二步,即由人大常委會批准西九「一地兩檢」安排,將能為安排提供穩妥的法律基礎。

不過,法政匯思批評,香港政府的做法並不是為求方案能符合《基本法》,而只為求方案不能進行司法覆核。法政匯思指,根據過往案例,中央政府的行為不能被香港法院挑戰,政府企圖透過訂出一個完全依賴人大授權的方案,以避免「一地兩檢」方案受到本地司法挑戰,斥政府手段猶如法令統治。(詳見法政匯思文章

五名市民早前曾入稟申請司法覆核政府的一地兩檢方案,唯法庭認為政府現時的「一地兩檢」方案只是中途(intermediate)並非最終決定,亦未有直接影響覆核申請人的權利或利益,因此現時提出司法覆核是言之尚早,決定駁回有關申請,但並未有明確排除日後就方案進行司法覆核的可能性。

香港大律師公會則未有就有關法律爭議作明確表態,但表示留意公眾就政府「一地兩檢」安排的討論,及促請政府及時向公眾提供「三步走」建議的詳情。(詳見報導

 

5.「一地兩檢」是否符合《基本法》?

不少法律界人士及法政匯思均質疑西九「一地兩檢」方案違反多項《基本法》條文,包括第17條(香港特區​享有立法權)、第18條(全國法律不在香港實施)、第19條(香港享有獨立司法權及對特區內所有案件的審判權)、第22條(中央政府所屬各部門、各省和直轄市均不得干預特區自行管理的事務;中央政府設立的一切機構及所屬人員於特區境內均須遵守特區的法律)等。法政匯思批評,政府強推「一地兩檢」,只會侵蝕《基本法》的完整性及統一性,亦違反「一國兩制」和高度自治的基本原則。(詳見法政匯思陳述書

不過,梁愛詩早前出席電台節目時曾表示,由於在「一地兩檢」方案下,西九站內的內地口岸區將會在法律上被視為(deemed)香港境外地方,因此不存在違反《基本法》第18條的問題。

前立法會議員、大律師吳靄儀質疑,《基本法》內沒有條文,指明可收窄《基本法》在香港的實施範圍。吳靄儀亦指,萬一港人在內地口岸區被捕,根據政府方案,香港當局及法院也沒有管轄權插手處理。(詳見吳靄儀訪問

建制派人士亦紛紛以《基本法》條文為「一地兩檢」方案護航。基本法起草委員譚惠珠指,根據《基本法》第118及119條,特區政府須「提供經濟和法律環境,鼓勵各項投資、技術進步並開發新興產業」,及制定適當政策促進不同行業發展。

立法會議員梁美芬、何君堯、周浩鼎等逾廿名建制派法律人士早前就成立「法律界關注一地兩檢聯席」,認為政府的西九「一地兩檢」方案並沒有違反《基本法》。何君堯又指,「一地兩檢」安排下的出入境程序涉及國防問題,就算有人向香港法院提出司法覆核申請,法院亦沒有司法管轄權處理。(詳見報導

 

6. 根據政府說法,西九「一地兩檢」方案是唯一可發揮高鐵效益方案?

政府一直標榜高鐵「高速」、「便利」,並透過電視廣告宣傳,指高鐵可於48分鐘直達廣州,相比起港鐵直通車、甚至飛機都要快。政府指,為了發揮高鐵香港段的效益,有必要在西九站實施「一地兩檢」,否則乘客將會須要在設置口岸的內地車站中途下車,辦理通關手續後重新登車,為乘客帶來不便。

不過立法會議員譚文豪早前實測發現,由深圳福田乘搭高鐵到達廣州南站,需時49分鐘,不過廣州南站其實位於廣州番禺,距離廣州市中心天河區還有有大約46分鐘車程。乘搭高鐵之前,他亦須另花大約半小時排隊購買車票,前往廣州的時間比直通車還要慢,質疑政府說法誤導。(詳見報導

公共專業聯盟上星期亦發表研究報告,指即使純粹以經濟效益角度考慮,政府的「一地兩檢」方案亦較聯盟提出的「雙站雙檢」方案低效益。「雙站雙檢」方案建議在深圳福田站及深圳北站分別實行「一地兩檢」,而從香港西九站至深圳一段的鐵路,則會劃為歸香港管轄的城際列車,短途乘客可以省卻排隊以內地實名制買車票的時間。本身是資深工程師的聯盟召集人黎廣德引述研究報告結果指,從旅客時間效益、列車營運效益及車站空間計算,「雙站雙檢」方案能於50年後,比「一地兩檢」方案帶來582億的額外效益。公共專業聯盟批評政府一直強調「西九一地兩檢」便民,經濟效益最高,卻一直只是「說了算」,缺乏實質證據支持。(詳見報導

至於一地兩檢關注組早通過投票選出「內地一地兩檢」為推薦方案。方案建議,在至少一個內地車站,例如福田站或深圳北站設置「一地兩檢」,有關方案因不涉及內地人員在香港執法安排,沒有違反《基本法》的風險。回應政府指如果在內地車站進行通關,部分旅客將會需要中途下車後重新登車,關注組援引政府的高鐵載客估算數據指,高鐵有八成的旅客屬短途客,因此在內地短途車站設置「一地兩檢」關卡,對絕大部分旅客並未造成不便。

 

7. 根據政府說法,深圳的高鐵站已經落成多時,不可能現在設置通關檢驗設施?

政府方案與民間替代方案的分別,在於替代方案提議將「一地兩檢」的通關設施設置於內地而非香港境內,因此不會造成內地人員在港執法,違反《基本法》條文的問題。

不過政府一直指在福田站設置通關設施並不可行。除了指如果乘客須要在中途下車辦理通關手續會降低高鐵的效益外,政府亦指,由於深圳北站或福田站均已啟用一段時間,如果要求對方拆卸車站重建以設置通關設施,是「不合理」及「強人所難」的做法。(詳見報導

不過,翻查過往報導,有資料顯示福田站在興建前和興建中,都有預留樓層作「口岸設施」、「海關設置」,不過有關安排在福田車站啟用前半年,即2015年6月取消,並計劃於香港高鐵站實行「一地兩檢」,福田站內原本用作設置口岸設施的樓層將會重新劃分用途。(詳見報導

譚文豪曾於討論會上代表關注組解釋「福田一地兩檢」方案,指自己去過福田站視察,站內空間非常寬敞,建築面積達到160萬平方尺,亦有候車室等設施,質疑政府指福田站已經完成建設,不可能設置海關的說法不實。

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