立場新聞 Stand News

朋黨變節,西環拆天 — 真正的議會亂序

2019/5/28 — 18:52

【文:蘇查哈爾燦】

繼立法會首次出現兩個《逃犯條例》修訂草案法案委員會,並在議事廳搶咪霸位、亂作一團,建制派挾持的、獲得政府認可的法案委員會接連多次仍無法選出主席,主持會議的石禮謙一度「封咪」,決定不再主持及召開會議。而涂謹申主持到第五次的法案委員會,最終也不得不暫停,要求政府、建制和非建制議員展開三方協商。

建制派說出泛民最常慨歎議會不公的一句「民主最黑暗的一天」,張建宗也出人意料的就法案委員會未能選出主席表態「立法會內部事務,政府不宜干預」的「廢話」。作為保皇黨最資深的石禮謙,在一眾建制議員的舉手中完全可以高呼一句任命謝偉俊,正式進入法案的審議程序,卻要自責一句「無能」隨即將會議交付給內務委員會處理。

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建制內亂,泛民搖擺

保皇黨嘴上譴責,身體卻在猶豫 — 表面為北京執行任務,暗地為條例放水。兩位田少不同程度的反對修改《逃犯條例》:田北俊稱代表商界的自由黨會就修例投反對票,田北辰亦要求政府先單獨處理台灣殺人案,並提出「港人港審」。一向親中的陳弘毅教授萬字敦促港府將移交範圍收窄至最嚴重罪行且不設追溯期。曾公開支持「港人港審」的曾鈺成亦對政府發問:若台灣殺人案有迫切性,為何不先處理個案?

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爭議紛紛的原因只有一個,即本地商界的利益正受到威脅。這種威脅一方面來自政府的強推導致建制派議員的「苦水難吐」,只能將皮球踢到泛民一方,指責破壞議會的是他們不是我們,讓泛民來做這個壞人角色;另一方面是來自美國對修例的多次警告,一旦修例通過,香港的營商環境改變,獨立關稅區的優勢也難以維持。政府 4 月將條例拿上大會的時候,一度將 9 項經濟罪行從可引渡的 46 項罪行中剔除,已經是對商界的最大善意,意圖爭取商界立法支持。留有一條貪污賄賂罪,卻不知在當下大陸,向官員輸送利益來完成商業交易早已成為港商默認的潛規則。官員倒台的不確定性,讓貪污受賄罪是否成立帶有很大的不確定性。商界完全妥協無疑是自掘墳墓,如此,商界不得不對修例表示擔憂。

這邊廂,民主派與建制派商談擺出的兩個條件:一是要求建制派游說政府撤回修例,二是要求建制派承認涂謹申是合憲合法的法案委員會主席。建制拒絕,兩派商談不歡而散。泛民發言人毛孟靜突然「反高潮」說出「或可能將之前發生的事一筆勾銷,再由涂謹申做主持,重選主席」的言論,惹得民陣發表聲明要民主派議員「謹言慎行」。民主派要求重回起點,令人發問起點是何處開始的起點?重回起點是否意味著接受《逃犯條例》的修訂,可以與建制派坐低商討草案,在議會不公的情況下爭取政府修法的最大讓步?如此是否給了出來遊行「反引渡」的十三萬香港人和泛民自己一記響亮的嘴巴呢?從「撤回」到「擱置」,再到「一筆勾銷」,泛民亦並非由始至終保持強硬態度,也給了建制派和政府得以趁虛而入的空間。

立法會雙胞法案委員會爭議未解,建制泛民卻雙雙變節。暴露出香港政製變革的兩大癥結:一是建制議員與政府的高度綑綁,即使面臨重傷自身的法例,仍要咬緊牙關強闖,堅強的商界人士尚可籠內作反,無需對民眾負責的保皇一族也會稍減弱些鋒芒。另一是泛民在缺乏廣泛代表性的議會裡表現平平,意圖借《逃犯條例》修訂向議會發難,重建議會尊嚴,但卻有「捍衛言論自由同時反港獨」的搖擺不定。民主派所做的議會抗爭,正正在實踐當年對黃毓民、陳偉業一眾前線抗爭者的譴責。而這都在揭示,在不公的制度下的反對,恰恰是在捍衛正統,抗爭本是常識 — 譴責常識,證實常識,都是抗爭長路中不必要的內耗。

西環偷襲,議會癱瘓

委員會之爭尚未解決,民主派堅持已選出涂謹申為主席的法案委員會,建制派吹風將法案直接提到大會二讀,省去法案委員會的審議階段。話音未落 — 5 月 17 日,中聯辦邀約港區人大代表、政協委員到中聯辦開會,主任王志民表示中央支持特區依法修訂《逃犯條例》,呼籲人大政協團結一致支持修例。並認為修例有迫切性,在大原則問題上不會有大的轉變空間,包括不會暫緩修例、不會「港人港審」、修訂《逃犯條例》需要有追溯期,以及不可設立日落條款。

香港保安局 5 月 20 日旋即去信立法會內務委員會,要求修訂《逃犯條例》的法案下月 12 日直上大會恢復二讀辯論。5 月 21 日,特首林鄭月娥會見記者,稱政府此舉是為打破困局。並言,不少後期加入的針對修例言論,涉及外部勢力,甚至有人借此影響中央與香港關係,甚至肆意抨擊內地法律制度,令議題提升至「一國兩制」和憲制層面,因此中央發言理所當然。

其中涉及到兩方面的問題:其一是議會傳統、審議程序自此而亂,其二是西環借題發揮,赤裸「拆天」。

《議事規則》第 91 條寫定:具有暫停執行某條議事規則的目的或效力的議案,除非事前已作預告,或經立法會主席同意,否則不得動議。 

《內務守則》第 21(r) 條寫定:經法案委員會研究的法案一旦獲立法會通過,或內務委員會決定解散有關的法案委員會時,該法案委員會即告解散。

要將法案直接提交到大會二讀:首先,需在內會提出按《內務守則》解散法案委員會,其後要政府把《逃犯條例》提上大會議程,屆時議員可引用 91 條,暫停執行《議事規則》18(1) 條,令《逃犯條例》議程排在其他政府法案之前,便可恢復二,三讀。

直接將草案提交大會,雖然符合議事規則,但不符合議會一貫傳統和議會精神。香港立法史上也從未有任何一部爭議性極大的法例跳過法案委員會直上大會二讀。《逃犯條例》修訂草案委員會首次會議未選出主席之時,已有建制派表示考慮引用《議事規則》第 91 條繞過法案委員會,把修訂草案直接提上大會審議。立法會主席梁君彥接受媒體訪問時指法案具爭議,應按一貫程序交由法案委員會審議,有關做法未必可取。當時有機會擔任法案委員會主席的謝偉俊於無綫節目《講清講楚》表示,不建議使用《議事規則》第 91 條,強行將議案交上大會,擔心開先例將令議會「橡皮圖章化」,日後規則將被濫用。自由黨黨魁鍾國斌表明不會支持,新民黨議員容海恩亦認為應先在法案委員會討論。

一部法案的正當立法程序,是由一讀通過,動議二讀,再交由內務委員會成立法案委員會,在這個過程中,需要詳細研究法案並向內會報告,預告恢復二讀辯論後進行表決,進而三讀辯論審議通過,正式刊憲立法。普通法案如此,爭議巨大的《逃犯條例》略去法案委員會,可謂荒謬至極。

審議法案的一貫程序,是條例經法案委員會審議得出結論,由內會上交給立法會大會。有無法案委員會的主要分別是:法案委員會逐條審議法律條文,議員可要求政府提交各項書面資料,並在會議上進行討論,公眾亦可以在法案委員會的審議期間進行公聽提出意見,而這些在立法會大會上都不能實現。同時,法案委員會審議法案的過程是有問有答,議員的每個問題官員都要有所交代,而到大會二讀,每位議員僅有 15 分鐘的發言時間,輪流發言後官員集中回應,並無一對一的即時對答和針對法案細節的辯論。因此,將法案委員會的審議過程直接跳過,無疑是立法程序上的極大不嚴謹,會導致審議真空。4 月初政府向立法會提出修例,6 月初便急於上大會,政府急於立法的心態前所未有。法案審議本身就需要較長時間,拿法案委員會未選出主席為擋箭牌,把責任都歸於泛民,是為政府急速修例砌詞和辯解,暴露出保皇黨保駕護航之心切,再次打開立法會的缺口 — 今後若再有爭議性大、政府意欲快速通過的法例,是否又可以故技重施,隨意省去法案委員會的審議,繼修改《議事規則》後立法會再一次自廢武功、自我閹割是也。

《議事規則》第 54(4) 條寫定:除與撥款法案有關者外,在負責法案的議員就現即二讀該法案的議案發言後,辯論須中止待續,而該法案須交付內務委員會處理,除非立法會就任何議員在獲得立法會主席的同意後提出的一項可無經預告而動議的議案另有命令。 

《議事規則》第 54(5) 條寫定:如辯論已根據第 (4) 款中止待續,負責法案的議員或官員在與內務委員會主席磋商後,可以書面向立法會秘書辦事處作出預告,以恢復二讀辯論。

根據《議事規則》第 54 條,所有官員想要將法案交上大會之前,應該同內務委員會有諮詢的過程。在現屆立法會中建制派佔多數、內務委員會主席亦由民建聯李慧琼擔任的條件下,政府都不去跟內委主席商量和徵詢。法案委員會尚未經內務委員會解散,內務委員會也未對條例草案作出交付大會二讀的決定,保安局草草定下二讀時間,如此便是政府來命令立法會做事,視《議事規則》無睹,再一次打破立法會規矩。

中共的語境下,「外部勢力」往往是處理國內問題的極好用招數之一。因為涉及「外部勢力」,無論為官者抑或普通民眾,都可能背上裡通外敵的罪名。林鄭學舌,活用中共一套,稱「針對修例的言論涉及外部勢力,另議題提升至『一國兩制』和憲製層面」,以此來為中聯辦背書:「中央發言理所當然。」《逃犯條例》修訂涉及到的國際社會對內地法治、人權的擔憂,一直是港府不曾正面釋疑的問題。美中經濟與安全審查委員會(USCC)5 月初發表研究報告,指《逃犯條例》一旦通過修訂,北京在港政治影響力增加,對美國構成極大風險,令美國有理據重視審視《美國-香港政策法》。民主派遊說美國,緣在香港作為國際港,《逃犯條例》的修訂必然影響到外資在香港的營商環境。由此發出關注,僅僅是言論層面,為何無權發聲?香港或內地政府亦會就他國事件表示關注,即使表示遺憾亦是政治層面的表達,這種又算不算對他國內政的干預?

任何政府首長,當要提出法例,會影響到當地的外資機構或外國人時,應該先主動、廣泛地進行諮詢,向他們解釋清楚,而林鄭月娥並沒做這一步,顯示出她完全不了解香港的國際地位。而且另一方面,林鄭的推諉更讓人篤定地認為,一條不屬於《基本法》規定關於國防和外交範圍的法案,香港的行政長官卻不能做主,更沒有決定權,與林鄭想要透過修訂《逃犯條例》來彰顯其管治能力的期望背道而馳。

 - 聯繫外交部駐香港特別行政區特派員公署和中國人民解放軍駐香港部隊。

 - 聯繫並協助內地有關部門管理在香港的中資機構。

 - 促進香港與內地之間的經濟、教育、科學、文化、體育等領域的交流與合作。聯繫香港社會各界人士,增進內地與香港之間的交往。反映香港居民對內地的意見。

 - 處理有關涉台事務。

 - 承辦中央人民政府交辦的其他事項。

 ㅤㅤㅤ— 中央政府駐港聯絡辦主要職能

中聯辦作為聯絡香港與中央的行政部門,召集人大、政協委員下達中央指令,要求其支持修例,甚至是出街擺街站、進行宣傳,已經構成具體行動,而這明顯與《基本法》第22條所規定的「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務」相違背,顯而易見,中聯辦才是真正意義上的相對香港自治的「外部勢力」。當中聯辦越來越多的介入香港事務,帶來的問題就是香港出現兩個權力中心,面對西環的召喚,更多的建制派議員、人大、政協委員會聽命於西環下達的中央 order,而這樣只會讓特首的管治愈發艱難。

回看《逃犯條例》修訂草案的法案委員會審議,表面上的問題似乎是委員會未選出主席,政府方面一邊急於本立法年度強硬通過,一邊面對民間反對和商界壓力,對議會狀況難以準確判斷,擔心重現 03 年廿三條立法時的商界臨時轉軚,政府管治威信喪失,無顏上京面聖。《逃犯條例》亦是林鄭政府爭取連任的有利王牌。挑起爭端的,正是政府不顧民間、商界、政界以及國際社會的擔憂強上立法會,火速製造諮詢,迴避社會關切的核心問題。以為勝券在握,然而立法會並沒有做好準備。在立法會試圖自我消化、解決主席選舉爭議之時,立法會秘書處脫離中立,越權執行內會決議,導致議會雙胞。正當建制泛民兩派決定協商解決問題之際,西環介入,直接作出命令,建制商界集體跪低,立法會尊嚴徹底掃地,議會進一步陷入亂局。

因《逃犯條例》修訂導致的議會之亂,既是內部結構失衡導致的勢力分裂 — 建制未必支持政府,泛民也未構想出周全而持久的抗爭路線,也是由於西環愈發直接的施號發令,破壞議會規矩,試圖將議會變成協助政府施政的舉手機器,徹底喪失議會制衡政府、監督行政的功能。

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