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林鄭:「香港自治就唔會係一國兩制」 駁:香港在基本法及一國兩制框架底下享有高度自治權

2019/9/27 — 19:42

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昨晚(9.26)林鄭對話會之中,最令書生震驚是林鄭回應一名市民時,竟指「香港要保持一國兩制,唔係香港自治。對唔住,香港自治就唔會係一國兩制。所以,我地係度要講清楚,我地要有底線。」

香港自治觸碰一國兩制的底線?書生敢問林鄭妳身為香港行政長官,是否不同意《基本法》規定的香港自治地位?《基本法》第 2 條寫明:

「全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治,享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。」

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《基本法》第 12 條亦寫明:

「香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域,直轄於中央人民政府。」

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《基本法》和「一國兩制」存在就是要劃定香港的自治權範圍

林鄭可能不認識《基本法》,又不瞭解「一國兩制」和「自治權」這兩個對香港至關重要的概念。書生今次就說書講下。

基本法及「一國兩制」之所以存在,主要因為在 97 主權移交前,香港實行的法制和生活方式都與中國內地極為不同;中國為了令移交順利執行,令香港人放心,亦籍此向台灣示範「和平統一」路線,於是授權香港維持原有的制度和生活方式,享有及實行高度自治。

換言之,在「一國兩制」框架下,《基本法》是劃定北京中央政府與香港特別行政區之間的分權和制約關係,要處理的正是中央政府的主權和香港特別行政區的高度自治權之間的平衝。因此,從法理的角度來看,「一國兩制」在概念上就蘊含香港有自治權,這點與藍黃政見無關,而屬法律事實。如果說「一國兩制容不下香港自治」,這是自相矛盾。

「一國兩制」底下,香港政府擁有的自治權

提到分權關係,就涉及到政治學上的憲政主義 (constitutionalism) 。在當代分權模式,大致分為「單一制」、「聯邦制」、和兩者之間的「混合制」三大類型。

在單一制體系下,中央政府是國家主權的擁有者。地方政府所有權力都由其授予,並且沒有任何憲制上的保障,可以隨時被中央政府收回。最簡單的例子就是北京中央政府和內地省級政府的關係。

在聯邦制體系下,主權由整個國家擁有,而非由中央或地方政府特定一方擁有。中央政府擁有足夠權力管治整個國家,但同時保留很大程度的地方自治權給予地方政府。中央政府和地方政府之間的分權關係由立法訂立,要改變兩者關係必須透過修改憲法。眾所周知,美國就是實行聯邦制的國家。

不過,單一制和聯邦制並非截然二分,例如英國和蘇格蘭即使一般被劃定為單一制體制,但蘇格蘭保留了實質的地方自治權。因此,政治學上亦有所謂「混合制」。一般來說,混合制下的地方政府擁有很大的地方自治權力,例如對地方管轄範圍擁有最終及獨立的決策權,屬一獨立的政治實體。

《中國憲法》第 31 條列明「特別行政區」的法律地位,《基本法》第 2 及第 12 條分別列明香港享有及實行高度自治;第 2、16、17、19 條分別列明香港享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權;第 111、116 條列明香港具有廣泛處理經濟事務的權力(如發行貨幣、獨立稅區);第 151 及 152 條亦肯定了香港政府具有一定程度的對外事務權力,譬如可用「中國香港」名義獨立地與各國簽訂不同領域(如經濟、文化、金融等)的協議。因此,香港政府絕對可以說並非完全單一制下的地方政府。

「一國兩制」底下,中央政府擁有的主權及及對香港的管治權

當林鄭說「香港自治就不是一國兩制」,會觸碰一國兩制的底線,作最大的同情理解,她可能以為強調香港自治就違犯或僭越了「一國兩制」中的「一國」主權。

然而,《基本法》早已列明中央政府擁有的主權地位,例如《基本法》第 2 條列明了香港自治權力由中央授予、第 7 條列明「香港特別行政區境內的土地和自然資源屬於國家所有」、第 13 和 14 條列明中央具有外交和防務權、第 15 條列明中央對香港行政長官和主要官員擁有任命權、第 159 條列明中央擁有修改基本法的權力、第 17 、 158 和 160 條列明中央擁有解釋基本法及違憲審查等相關權力;這些權力都充分實質體現了中央政府為香港的主權擁有者,亦符合衡量中央政府是否擁有實質主權的「國際標準」。

因此,如果說「香港自治」會觸碰或僭越中央的主權,這絕對是無知的說法。中央實情對香港擁有相當大的權力。有些建制派或支持者常常說香港自治或五大訴求之一的「雙普選」是違犯基本法的一國兩制框架、僭越國家主權,這亦絕對是無知不熟《基本法》的說法。《基本法》第 45 條及 68 條均列明了「雙普選」為香港憲政的最終目標。

港人治港,高度自治:「實現雙普選」

誠然,在學術及政治上,當人們提到「一國兩制」,往往涉及「一國」原則優先還是「兩制」原則優先的爭論。這考驗的其實是中央政府的管治藝術以及雙方的信任程度。如果一個地方政府的多數民意是希望擁有高度自治權,而且這種權力甚至在《基本法》一字一句寫得清清楚楚,那麼在不違犯上述的相關主權權力底下,實在看不出「實現雙普選」和「香港自治」何以違犯「一國兩制」的框架。如果中央真的想讓香港人誠心願服,平息紛爭,更應該釋出善意,回應香港市民的訴求,給回香港本應具有的高度自治權。

最後,容我引用昨晚對話會裡最後一位發言的市民:

「我由細聽到大,就係『港人治港,高度自治』。我係 97 年出世,我幼稚園聽到最近,就唔見左,唔知去左邊。一國兩制係好既,但係我希望你明白到香港依個咁特殊既地位,點解叫做國際城市,係因為其他國家都相信香港既法制,同香港既地位。」

參考資料
Michael G. Roskin, Robert L. Cord, James A. Medeiros,Walter S. Jones (2016). Political Science: An Introduction (14th Edition)
陳弘毅、陳文敏等合編:《香港法概論(新版)》,2009 年
戴耀廷:《香港的憲政之路》 ,2010 年
羅敏威:香港人權法(新論),2009 年

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