立場新聞 Stand News

【概觀民主黨.左右政策 3】97前:立法局上演那台650萬觀眾的戲

2016/7/14 — 21:06

出任港督時的彭定康 (youtube片段截圖)

出任港督時的彭定康 (youtube片段截圖)

議會內,民主黨最風光的年代是 1995 至 1997 年。

那時候的立法局,民主派佔過半數,而當中又以民主黨為最大黨。

「點搞呢,31 席,如果香港是行民主制度,那民主派就會組成聯合政府。我就是港督了!」當年黨主席李柱銘這樣說

廣告

這句話解讀方法有二。第一,即民主黨取得民意授權,在立法局擁最大權力;第二,即就算它有最大權力,也不怎麼樣 — 李柱銘終究不是港督,也不可能成為港督,因為港英政府和中共都不會容許這樣的事發生。

事實是,贏了過半數又如何?行政權永遠不在你手裡。就連議員想要「立法」,立法局也是限制多多,沒有肥彭點頭你休想越雷池半步。

廣告

當然你會說,那兩年間政府確實作出了許多壯舉,而這些壯舉均與民主黨的議會工作不無關係。就算後世真的不知道也好,刻意不記得也罷,這些功績都已經寫進史冊裡:制定公屋加租上限,設立保護海港條例,大幅提高個人免稅額......

我們該如何理解港英政府的施政,與民主黨作為香港民主之聲的關係?

對此,自 1991 年起先後在港同盟、民主黨處理政策工作的劉細良有一套講法。

「那所謂民主只是想像,即係好似日本 AV,打晒格仔,其實係意淫民主。只不過因為英國表面做到似模似樣,香港人咪以為有民主參與囉,其實無。」

他說,那年頭民主黨許多爭取與成功爭取,原是一場戲。這戲曾經騙倒香港六百五十萬人,甚至騙倒了,作為主角的民主黨本身。

劉細良(朝雲攝)

劉細良(朝雲攝)

 

舞台

從某個角度講,民主黨其實也是「建制派」。

當然意思並不是說民主黨親政府,且聽聽盧子健如何理解「建制」二字:

「其實『建制』這個名好古怪。你說『左派』、『親北京』、『親共』,都比較明確。卻甚麼是『建制』?立法會是建制,司法機關是建制。所以這個用語其實是親共的人把自己立場中性化的修辭。傳媒竟然跟又跟著他們用『建制』二字去,其實根本不應該。」

誠如所言。若按照「建制」的字面意義理解,那不僅是民主黨,所有在立法會有議席,甚至一切有意參選的人都應該是「建制派」一員。

這種理解之所以重要,是因為它反映了一個事實,即香港其實從來沒有一個反對派政黨,堅決留在建制外,作純民間抗爭。打從成立港同盟開始,元老們就已打定主意要走入「建制」:

民主政制的成功,需要市民的參與;因此,我們決心身體力行,以民主方式組織起來,積極參政,爭取市民的支持,出任公職,實踐我們的信念和政綱。

— 港同盟成立宣言,1990 年 4 月 7 日

民主黨的想法,恰恰正中港英政府下懷。

回到稍早的七十年代,香港民間政治運動熱潮初掀起,當中不少活躍分子是民族主義者,也有許多對共產主義懷有想像。英國政府隨即意識到,若香港民眾對施政的訴求與中共勢力結合,勢必嚴重挑戰英國在港管治。

那怎麼辦?劉細良如此解釋當時形勢:「英國人好聰明,他們想到的就是利用代議政制去把香港的反對聲音吸納進去。」

「只有拉攏香港民意,才能與北京角力,不然就全無基礎可言。」

這就是七十年代,由社會學家、前中大校長金耀基提出的「行政吸納政治」概念。這套概念後來影響了一代又一代的政治學者。金耀基指出,港英政府一方面繼續掌握行政大權,另一方面吸納大量華人工商專業精英進入諮詢架構,從而締造官商結合、華英結合的「共治」體系。

在這個行政吸納政治模式運作中,英國的統治精英把政府外的,非英國的,特別是中國的社會經濟的精英,及時地吸納進不斷擴大的行政的決策機構中去,從而,一方面達到了『精英整合』的效果,一方面取得了政治權威的合法性。

— 金耀基[1]

踏入 90 年代,隨著香港主權移交將近,港英政府期望光榮撤退,行政吸納政治的一貫策略,進一步從純粹吸納工商精英,發展為有限度開放議會作民間直選。1991 首屆立法局地區直選,就是這套概念的產物。

一言以蔽之:港英政府需要一個角色走入議會,為民呈命;以便英國佬可以察納雅言,聽取民意。

而民主黨就是這個角色的最佳選角。隨著 1991 年選戰港同盟獲利、1995 年選戰民主黨大勝,舞台已經搭好。

就等立法局這台叫做「君敬臣忠」的戲碼在全香港 650 萬人面前演繹。

劇本

而民主黨即使在 1995 年成為了立法局最大黨,它從來沒有掌握實權。因為連想要提議立個法,對議員來說都難過登天。

早在 1995 年,劉細良已經有這樣的觀察:

香港之立法局大體上是一個議論型的議會 (Legislative Arena) 而不是立法型的議會 (Transformative Legislatures)。立法型的議會,有能力將社會的訴求全部變換為法律;而...議論型議會,則只是政治爭論的場所。[2]

換句話說,香港立法局打從一開始,主要功能就不是立法。絕大多數法案,都是由港督與行政局提出的,而法案交到立法局後,一般來說議員只可以 say yes or no,或要求政府修訂。立法局議員可否提出立法條例草案?不是不可以,但這種叫做「私人條例草案」的動議,只可在不增加公帑開支的情況下才能提出,否則便要港督簽署。

有甚麼法例可以不涉及公帑?不是沒有,只是很少。

不過就算立法局只是個大吹水會,吹水還是可以發揮一定作用的。最少,議員可以代表市民監察政府,不讓政府為所欲為,隨意立法。一些技術性的漏洞,也得靠立法局議員去把關,否則若法例訂立後才發現有問題,後果可大可小:小則要回到立法局再作修訂,大則令一些人有機可乘,走法律罅,損害社會整體利益。

自不待言,研究及議論法案,是一項極其複雜且專業的工作。它要求議員逐字逐句反覆閱讀草案,判斷它是否夠公平、附合公眾利益,想像各種各樣可能出現的問題,再要求政府修訂。

在議會內,研討法案稱為「做 bill」,而在研討法案上經驗豐富,又觀察入微的議員,就叫「bill 王」。

「Margaret(吳靄儀)呀,夏佳理呀,都是 bill 王,做 bill 做得好多!因為他們有律師背景嘛,睇嘢又快又深入。能與他們共事,是我的榮幸。」單仲偕接受《立場》訪問時憶述那段 good old days。

單仲偕

單仲偕

1995 年首度加入立法局的他,見證了 1997 前兩年民主黨最風光的日子。儘管單仲偕從來沒說,但在訪問過程中不難聽出他本人也對自己「做 bill」的成果頗感自豪。「我相信我坐過的法案委員會(數量之多),歷年計就算唔係頭五位,都係頭十位。當然我們黨都仲有個 bill 王,他就是涂謹申。他也做得深入又到肉。」

或者你會問,如果立法局議員權力小,為何政府仍會聽他們的話?答案是,儘管他們難以提出法案,但卻可以投票反對政府提出草案。也就是說他們擁有否決權。

因此,若政府希望法例可以順利訂立,其中一樣必要的工作便是向議員進行游說。有談判自然就有交易。交易當然有檯面檯底之分,講到政治更以後者為多:今次我支持你,下次你支持返我丫;又或者,我讓你修改這樣那樣,你要投我贊成票。

劉細良稱在立法局做政治交易為「做 deal」。他雖從未擔任議員,卻是民主黨當時的政策研究員,也是其中一個主要負責與政府做 deal 的人。

到底這套檯底交易背後是點玩的呢?

「都係做場戲之嘛。」他說。「英國佬提出議案,通常會預留一些 buffer 畀你修訂。咁你修訂到,咪『成功爭取』囉,但其實係無嘢改到。咁你 deal 完咯,咪舉手通過囉。」他說。「你看 97 前,哪個施政報告無通過致謝動議?」

翻查資料,除了 1996 年港英政府最後一份施政報告外,自 1991 年以來全部施政報告均獲通過致謝動議。1996 年立法局之所以否決致謝動議,不過是因為動議經過修訂,加上了批評港英政府推動民主不力的語句而已。

RTHK 頭條新聞《一些人.一些事》截圖

RTHK 頭條新聞《一些人.一些事》截圖

作為比較,立法會近 9 年均否決致謝動議。梁振英任內四份施政報告,全部不獲致謝。

「所以民主黨在立法局其實都係跟返遊戲規則玩咋嘛!」劉細良說。

主角

不過點都好啦,戲是做了,觀眾看了,也信以為真了。

連做戲的都信以為真,觀眾如何不信?

1991 至 1995 年做過立法局議員的狄志遠,仍然記得港英時代他的威水史。「最初港英政府係官高於民,後來民主黨直選大勝,港英政府知道民主黨好有實力,對我們態度就不同了......有些官員跟我們傾偈,態度仲係好串,我們便在立法局『砌』佢囉!砌多幾嘢,佢就會肯同你傾。」

「例如我是跟教育政策的,新任教育署長次次未上任,都會請我食飯先架。打關係嘛,即係所謂『買你怕』。」

對於「演員」的心聲,劉細良又如何理解?

「港英政府就係要比晒機場貴賓通道你,等你以為自己地位好崇高嘛!」

他記得這一段逸事:1995 年,曾任地盤判頭的曾健成(阿牛)在新九組功能組別當選。一天,他與一眾議員去禮賓府燒烤,彭定康特意給他送了一條領呔,還叮囑他「入議會要打呔」。第一次開會前,阿牛更與彭定康打賭會在首次會議穿西裝出席。開會當日,阿牛果然照辦,而彭定康亦遵守承諾,給他一張有親筆簽名的「金牛」。

連判頭都要聽話著老西打呔,彷彿每個立法局議員都在港英政府擁有真正的地位與權力。威唔威先?

「人哋(港英政府)就係做得咁細緻囉!」劉細良笑道。

不過亦要講句公道說話:雖說港英時代的立法局很大程度只是做戲,可假戲真做的例子還是不少的。畢竟民主黨人許多都是出身於群眾運動,對服務社會有理想的人。他們大量進入立法局後,顯然令港英政府踢一踢才郁一郁的市場主導政策,有了轉向。

最明顯的例子是,個人免稅額由 1991 年的 41,000 元,大幅增加至 1997 年的 100,000 元。政府此一舉措,與港同盟及後來的民主黨發聲不無關係。

中大政治與行政學系副教授馬嶽提到這段歷史時評價說:「這是引入直選後幾重要的結果。」

馬嶽

馬嶽

馬嶽又提到,1995 至 97 年間,立法局訂立了不少有利於民眾的政策。比如 1997 年《房屋條例》修訂案,就限制公屋租金加幅上限不能超過一成,直接保障香港公屋民可以合理租金滿足居住需要。當年這條法案的委員會主席,是李永達。

同樣是在 1997 年,立法局議員、保護海港協會副主席陸恭蕙提出私人條例草案,成功通過《保護海港條例》,限制港府隨意填海。這條法案的委員會主席,是陳偉業。

我覺得如果 ... 管制不獲支持的話,過去被稱為『東方之珠』的維多利亞港,可能再不是光耀生輝的珍珠,而變成了一隻肥腫笨重和骯髒的肥豬。

— 陳偉業,1997 年 6 月 27 日

劉細良直言,許多事情之所以做得到,與其說是因為民主黨,莫如說是全靠彭定康,「若不是英國在結束殖民地統治前刻意聽從香港民意,他們根本不會有那麼多讓步。擺明就係政府放水!」

不過就算它只是一場戲,這場戲對香港後來的日子,還是好多於壞。馬嶽回顧這段歷史,不禁概嘆:「可惜這段日子只有 20 個月。如果這段時間有五至十年,香港可以有很多事情不一樣。」

至於如果真的有五至十年,港英政府是不是還會上演這齣戲,那就是另一個問題了。

結局

隨著 1997 年 7 月 1 日逼近,這套香港人愛看而且永無穿煲的戲劇也來到尾聲。台上的風光為民主黨帶來如日中天的氣勢,也令民主黨整體在 1997 年前相對團結。事實上民主黨第一次大黨爭,就是在主權移交翌年才發生的。此外,演出這台戲的經驗,也令民主黨人更懂得「戲劇的技巧」,如單仲偕說:「行政吸納其實可以令政黨中人更加明白政策制定;令他們明白,很多事情不是寫新聞稿、開記者會就可以解決的,而要考慮各方各面。」

不過世事有正自然有反。點出民主黨登台演戲後最大危機的,不是別人,正是司徒華。

李永達記得他的話。「引華叔的字眼,就是我們『中議會毒』。在議會太久所以無辦法同民間打成一片。」

李永達

李永達

「民主黨有些地方做得不太好,我是同意的。」

他的反思相當坦白。「我們本來都是搞地區運動出身的,入議會,一早知道應該要兩條腿走路,即係議員要同政府傾,但同時要有民間力量支持,否則你能給政府的壓力其實相當小。」

「我們一路都知,問題只是做得好不好。當你在議會同政府有個 give and take,民間的要求就不可以百分百實踐。既要令民眾覺得你沒有出賣他,又要不放棄在議會溝通,這其實是個難題。」

劉細良直言,民主黨終於無法解決這難題。這一方面造成群眾覺得民主黨社會政策立場模糊的印像,也令民主黨本身的群眾運動資產,完全如港英政府算盤所響:被吸納進議會裡去。

「李永達入了立法局,公屋居民運動咪 byebye[3] 囉。(但民主黨不能承認這一點),所以他們 develop 了另一套說法,叫做裡應外合。當然這是假的,從來沒有這回事。你想想,以前我發信給羅范[4],她會即刻見你,因為你是立法局議員。如果你不是議員呢,想見房屋署唔係咁易喎,因為佢唔會睬你,就算要見都見李永達啦。」

在港英政府的操作下,「尊貴議員」的身份與權力,與議會外的群眾運動人士差異愈來愈大。於是民主黨便愈發覺得,與其還花時間在議會外搞抗爭,還不如爭多個議席,爭更多選票。怎樣才可以爭選票?做更多政治 show,擺更多立場,然後傾 deal,然後成功爭取。

「結果就係變成『今天我』,即係行禮如儀。本土派批評的,其實九十年代已經出現晒。」劉細良說。

下集

帶劉細良入黨的人,其實是張炳良。1995 年,張炳良問劉細良會否考慮參選?劉細良的答案是 no。

「因為我知道 1997 後選舉條路只會更加艱難。」他說。

如今每個香港人都知道,所謂 97 後路更難是甚麼意思 — 在中共統治下,立法會特別是泛民的直選議員,怎可能會有話事權?

只是不幸地,沒有很多民主黨人看得到這一點。華麗的舞台生活令他們對做 bill、做 deal 念念不忘。他們當中好些人仍然覺得,自己他朝有日可以執政;就算無法執政,最少都要讓市民看見,他們可以執政

「但他們肯定從來無諗過,連加入政府的機會都沒有。」劉細良說。

2006 年,劉細良獲香港政府委任為中央政策組全職顧問。他記得,當時民主黨許多人的反應,是「有點 bitter 」。

「其實我是明白的。不是因為他們與我有何恩怨,而是,我的位置本來應該屬於他們。涂謹申在立法會這麼多年,正路應該做了保安局局長啦。李華明、羅致光,教育局局長甚麼的,乜都有得做啦,好過吳克儉多多聲啦。為甚麼無得做呢?」

民主黨人辛辛苦苦在選戰中勝出,到頭來得到甚麼?到頭來,港英政府也好,中共也罷,如何看待他們?

「好明顯政府畫了條線:根本民主派政治精英就無機會進入權力中心。」劉細良說。「所以今日搞到個政局陷入如此局面,真正要負最大責任的不是民主黨,而是共產黨。」

 

--

[1]:金耀基(1997),《中國政治與文化》,香港:牛津大學出版社,頁 43
[2]:劉細良、蔡子強、周柏均(1995),《選舉與議會政治》,香港:中華書局,頁107
[3]:李永達入議會前曾是公屋居民運動的旗手
[4]:羅范椒芬,1994~1996 年曾任房屋署高級助理署長及副署長

發表意見