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【法團主義】中大馬嶽發表研究:功能組別千秋萬世 港府為換忠誠 「積極干預」界別發展

2016/5/25 — 21:06

馬嶽(朝雲圖片)

馬嶽(朝雲圖片)

中大政治學者馬嶽近日發表研究,追溯香港政權步向「積極干預」之路,源於回歸後港府為了取得不同業界的支持,以撥款、扶助等方式介入個別界別的發展,偏離外界一般對港府的「積極不干預」印象。

馬嶽文章題為〈The Making of a Corporatist State in Hong Kong: The Road to Sectoral Intervention〉,研究分析立法會功能組別議員在立法會提出的訴求,發現當中針對議員所屬界別的訴求有三成之多,而港府1998-2012年間在《施政報告》及《財政預算案》中推出的政策,亦有約三成,是僅針對個別界別。

而隨著政改否決致2020立法會產生辦法「冇得傾」,現行功能組別制度極可能延續至最少2024年,政府為了換取個別界別的政治忠誠,勢將進一步積極干預不同界別的發展。

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港政治制度 濃厚法團主義色彩

社會及學術界過往認為,香港政府施政時奉行「小政府」、「積極不干預」政策,香港亦予外界「自由經濟體」的印象;但這種解讀忽略了一點,就是政府為了維持管治合法性,以針對個別界別的撥款、扶助發展等方式,換取個別界別的支持,令政府對個別產業的介入越來越多,實際上與「不干預」政策背道而馳。

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政治學中,以社會功能作代表的基礎,以及將行業團體或利益團體的代表納入決策架構中的體制,稱為「法團主義」(Corporatism);香港的政治制度,具濃厚的法團主義色彩,主要彰顯於立法會功能組別及特首選委制度。

論文指出,在殖民政府時期,香港政制的法團主義色彩並不明顯,因為殖民政府不可過份明顯地偏向個別界別,令管治合法性受損;但在香港回歸後,北京的治港策略,透過設立「功能組別」及「特首選委」,令政府與不同界別之間,以扶助界別發展換取政治忠誠的互利關係,明確制度化。

明確制度化後,界別左右政府政策的影響力不斷加強,政府政策因而越來越多介入界別發展,令「政權 - 界別」的互利關係不斷自我延續、強化。

回歸後政府政策 三成針對個別界別

研究主要分析了三組資料:

● 分析1998-2008年間,立法會議員在年度《施政報告》及財政預算案辯論中,功能組別與地區直選議員的訴求。

結果發現,功能組別議員提出的訴求,超過五成均針對自己所屬的界別,而針對社會整體的不足三成。

● 分析 2005、2007及2012年特首候選人選前對選委的承諾。

結果發現,特首候選人一般會在選前向不同界別的選委,承諾上任後推動惠及個別界別的措施、委任更多個別界別人士進入諮詢或決策機構,或增設新機構推動個別行業發展,顯示政府對個別界別的干預增加。

● 分析1998-2012《施政報告》及財政預算案中,政府政策的傾向性。

結果發現,上述範圍的政策,有三成(29.89%)是僅針對個別界別的政策,包括向個別界別撥款、設立新組織研究或推動界別發展等;即使剔除教育、社福、醫療等,這項數目仍近兩成。

回歸後棄界別中立 政權與功能界別強化互利

論文總結,法團主義盛行,對香港政權的管治及香港的民主化發展,有以下三個負面影響:

一、由於不同界別之間,除了低稅率、低成本之外,對經濟發展方向、策略,以及政府資源分配並無共識,政府的政策亦趨向分散、碎片化,不利香港政府決定一個持續的、獲得廣泛共識的長遠發展路向。

二、殖民政府的「界別中立性」(sectoral neutrality, 不明顯偏向個別界別),有助維持管法合法性,但回歸後特區政府卻摒棄界別中立,令政府備受背離自由市場發展、偏頗個別界別的指控。

三、去年政改方案被否決,意味特首選委及立法會功能組別的組成,在未來一段長時間內不會有大改變,而期間「政權 - 界別」的互利關係將不斷自我強化,既得利益群體,會繼續與香港全面民主化為敵,同時亦令香港政權,繼續泥足深陷於界別干預政策之中。

與此同時,此研究亦有一項有趣的發現。香港有不少聲音認為,實行立法會全面普選後,議員將會逼使政府增加福利開支及加稅,令香港的低稅環境難以維持,但數據分析亦發現,在財政訴求上,兩者其實相差不大。功能組別議員的訴求中,有約28%涉及增加政府開支,與直選議員相約;功能組別亦有約9%的訴求,涉及減低政府收入,直選議員則約6%。

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