立場新聞 Stand News

就香港的政治廣告提交的意見書

2015/3/2 — 10:10

A. 引言及摘要

1. 自2013年至今,香港特別行政區政府(以下簡稱 “政府”)於電視及電台展開了兩輪大型的廣播宣傳。第一輪由2013年12月開始至2014年7月結束,政府敦促香港市民就2017年行政長官選舉辦法的政制改革提出意見(下稱 “公眾資訊宣傳”)[1]。 第二輪則由2014年8月開始而至今尚未完結。這一次政府力勸香港市民接受2014年8月31日全國人大常委會作出的決定(下稱 “8.31決定”)- 即所謂「袋住先」(下稱 “政治廣告宣傳”)。

2. 本文羅列法政匯思對「政治廣告宣傳」的立場。總括而言

廣告

 (1) 政治廣告在香港乃是違法
在香港,如免費電視及電台的廣播機構播放具「政治性質」的政治廣告或公告,實屬違法。此等限制能確保民主或諮詢進程不會受到擁有龐大財政資源或容易接近廣播媒體的團體的不當歪曲或左右。

 (2) 政府的廣告宣傳是違法的政治廣告
「政治廣告宣傳」的廣播不可能被歸類為合法的政府電視宣傳短片或公益廣告(下稱“API”), 原因如下:

廣告

  (a) 沒有向公眾提供資訊或教育公眾,只嘗試影響及說服觀眾相信政府根據「8.31決定」規範下建議的政改方案能確保他們在2017年的行政長官選舉中依照《基本法》享有普選權及參與權。

  (b) 向曾經表示任何受限於「8.31決定」框架的立法提案都不是符合《基本法》的「真」普選、並矢言否決此等提案的立法會議員,再度施予壓力。

  (c) 它們很可能帶有政治性質及政治觀點,以致所陳述的與事實不符或有重要事實被隱瞞。

  (d) 它們並未有提出對現時政改方案可能存在其他意見的可能性,以及該等觀點是否合乎《基本法》。

 (3) 政府變相要求廣播業者違反法律及扭曲就具爭議性的公共議題的多元化討論
廣播業者根據其廣播牌照的發牌條件必須廣播API,未能履行者會被視為違反牌照條件。政府利用API的豁免要求廣播業者廣播政治廣告,事實上是要求廣播業者違反相關法律,以扭曲就具爭議性的公共議題的討論並發出對政府有利的信息。

3. 這不是第一次政府因利用API而遭批評。我們完全同意香港總商會2014年11月25日發出的意見書內的陳述。在第4.9段他們表示[2]

「現時有相當部分的API… 是有關於政治議題多於有關廣泛公眾利益的議題或需要迅速通過免費電視傳送到公眾的真正的重要政府信息,例如涉及公眾健康、安全、天氣警報或災難的信息。」(翻譯文本)

4. 作為一個重複呼籲香港市民要「依法」的政府,我們促請政府立刻撤回所有政治廣告宣傳。


B.  香港有關政治廣告的法律

B.1 政治廣告與言論自由

5. 政治廣告是《基本法》保障下的言論自由的其中一種形式。禁止在大眾傳媒廣播任何政治廣告屬對此基本權利的干預。

6. 一些對政治廣告特定的禁止曾獲多個司法管轄區包括加拿大最高法院[3]、英國上議院[4]及歐洲人權法院大法庭[5]裁決予以維持。

7. 其他司法管轄區例如澳洲[6]、美國及許多的歐洲國家[7]均准許政治廣告,但就此等政治廣告施加不同程度的條件 (例如就活動經費、廣告的長度及次數設下合理的限制)。

B.2 法定禁止政治廣告

8. 至於香港方面,現行的法定方案禁止任何具政治性質的大眾傳播廣告。

9. 規管電台和電視持牌人所提供的廣播服務的《廣播條例》(第 562章) 明確禁止政治廣告。在《廣播條例》附表4第12條明確規定,「持牌人不得將任何屬宗教或政治性質或關於任何工業糾紛的廣告納入在其服務內。」(引文加入強調的標記)

10. 通訊事務管理局(以下簡稱“管理局”) 所批准的[8]《電視通用業務守則 — 廣告標準》(以下簡稱“《守則》”)[9]第 2 章第1段,定義「廣告」為:

「任 何 包 括 在  … 節 目 服 務 內 用 以  …增 進 任 何 機 構 、 商 行 或 個 人 利 益 的 材 料 , 包 括 以 文 字 、 音 響 效 果 ( 包 括 音 樂 ) 及 / 或 畫 面 表 達 , 並 以 直 接 宣 布 、 廣 告 口 號 、 描 述 或 其 他 形 式 播 出 的 材 料 , 以 及 在 節 目 中 宣 傳 任 何 產 品 或 服 務 的 語 句。」

11. 「廣告」的定義並不包括API。因此,API不受《守則》所規範,而且按以上對「廣告」的定義,API亦並不屬於政治廣告。

B.3 公眾利益宣佈 (API) 的定義

12. API對於傳達一些重要且通常是緊急的信息給公眾是重要的。所有電台持牌人必須向政府免費提供時間廣播API

13. API通常包括需要及時傳遞給公眾的消息例如涉及公眾健康、健康飲食、道路安全、天氣警告或災害。若其真正的目的是告知和以傳授符合公眾利益的信息的方式來教育市民大眾,此等廣告才能被定義為一個API[10]

B.4 政治廣告的定義

14. 《廣播條例》或《守則》的任何條文皆沒有對 「政治性質的廣告」 作任何定義。 

15. 在 莫乃光 訴 譚偉豪和另一人 案中, 終審法院[11]的判詞摘錄如下:

「(廣告)是否帶『政治性』必然是事實問題,視乎所在的特定環境而定… 就是否構成『政治』廣告,一個可行 (但並非全面的) 測試是考慮(該廣告)『是否明示或默示地鼓勵公眾基於某人或團體的資歷、其所作出一旦當選後的承諾、或者現任及其他擬參選的人或團體並不適合出任該公職的理由,從而投票選出其出任該公職」(引文加入強調的標記)[12]。」

16. 英國亦有類似法例禁止政治廣告, 《2003年通訊法令》[13]將政治廣告定義為涵蓋引導以達致某政治目的之廣告(例如影響公投、立法程序、政策、政府決策、以及有關具爭議性公共議題的民調之結果)。[14]

17. 我們認為,在考慮某廣告在某特定下是否帶有「政治性質」時,可將《2003年通訊法令》對「政治廣告」所作的定義作為有用而具說服力的指引。


C. 具有政治性質的廣告攻勢

C.1 公共資訊廣告

18. 政府於2013年12月4日通過電視及電台廣播展開了一系列廣告,內容包括「政改三人組和大家『有商有量實現普選』」等標語 (Let’s Talk and Achieve Universal Suffrage”)[15]

19. 隨後,政府通過電視及電台廣播以包含下列標語的一系列廣告作跟進:

 (1) 2014年2月6日: 「由你由我一齊實現普選”」(Let’s Achieve Universal Suffrage Together);[16]

 (2) 2014年4月4日: 「把握機會實現普選」 (Seize the Opportunity to Achieve Universal Suffrage) on 4 April 2014; [17]

 (3) 2014年6月8日: 「有根有據實現普選」 (A Clear Basis for Universal Suffrage)。[18]

20. 我們認為上述廣告為API,目的是通知公眾政改諮詢正在進行並邀請公眾就於2017年行政長官的選舉辦法提出意見。 我們並不反對有關廣告。

C.2 「袋住先」 (Pocket it Now) - 具有政治性質的廣告攻勢

21. 我們認為於2014年8月7日發放的 「有票,真係唔要」(Your Vote, Don’t Cast it Away!)[19]的影片及電台廣播具有政治性質,並被錯誤界定為API:

 (1) 政府於2014年8月7日前已向全國人大常委會提交報告。當時社會有部分聲音對該報告感到不滿,認為該報告完全沒有反映他們的意見;

 (2) 在這情況下,廣告中含有的抗議意象(使人聯想到暴力及動亂) 以及道出 「想改變?」 的畫外音,其用意均明顯針對所有反對政府在政改諮詢報告中向全國人大常委會提出有限改革方案的人士,把他們映射為麻煩製造者或阻礙社會進步的分子;及

 (3) 上述廣告毫無教育意義、資訊性或迫切性的需要。

22. 繼8.31決定,政府在電視和電台頻道上播出以下廣告:

 (1) 2014年9月2日:「有票,梗係要」(Your Vote, Gotta Have It!);[20]

 (2) 2015年1月10日:「2017年機不可失」(2017, Seize the Opportunity)。[21]

23. 就有關:

 (1) 「有票,梗係要」宣傳活動,電視和電台廣播的總結是在暗示「在2017年,我想要的不僅是看」。這顯然是用來說服及影響觀眾, 好讓觀眾要求在2017年給予投票權。換句話說,是支持政府按照8.31決定所提議的政改方案; 及

 (2) 「2017年機不可失」宣傳活動,旁述聲明「在過去,我們只能眼睜睜地看著電視,沒有參與決策,只有1200人能投票。在2017年,500萬人可以投票」。這同樣是用來說服及影響觀眾, 好讓觀眾要求在2017年給予投票權。

24. 我們認為上述廣告是含政治性質,而且被錯誤地劃為API。 這是由於上述廣告並沒有任何教育意義、資訊性或迫切性。

25. 相反地:

 (1) 廣告試圖說服及影響觀眾,讓觀眾以為政府按照8.31決定提議的政改方案是可以保證普選並在2017年參與行政長官的選舉;

 (2) 該廣告還包括其他標語,如「機不可失」、「有票, 梗係要」和「有票, 真係唔要」。這些標語的目的是鼓勵公眾支持通過政府的政改方案。這顯然是一個政治問題;

 (3) 政府支持通過政改方案的理由和辯解(這包括政府本身對《基本法》的解釋)是由政務司司長林鄭月娥、律政司司長袁國強和政制及內地事務局局長譚志源發表。這幾位也是在政治上有影響力和權威的人;

 (4) 只有一小撮人獲挑選可以投票參與所有過去的選舉這個訊息,是與事實不符的。該廣告沒有告知公眾在2002年行政長官選舉中,由於董建華先生是在提名期結束前唯一一個有效地被提名的候選人,選舉從來沒有舉行過[22];及

 (5) 政府從來沒有提供過或甚至暗示過對其建議的政改方案或對《基本法》的解釋是有其他意見的可能性。這同樣地顯示上述廣告是沒有任何教育意義、資訊性或迫切性。

26. 觀乎廣告內容及廣播的情況,該等廣告也正正是具「政治性質」的廣告。即24位泛民立法會議員公開呼籲投票反對通過政改方案,但政府則必須通過該草案以使8.31決定得以實施。

27. 政治廣告宣傳活動試圖公眾意見藉以影響前述泛民立法會議員對政改方案的取向,予以施壓,從而使泛民議員接納而不否決其政改方案。

28. 根據通訊事務管理局(或其前身機構廣播事務管理局(下稱“廣管局”))以往就廣播業者播放政治性質廣告的案例判決,上述說法是有根有據並與以往案例脗合:

 (1) 2010年:  商業電台因廣播終極普選聯盟的「普選大遊行」廣告而被罰款港幣60,000元。 在判決中。廣管局提到[23]:

「參考過終極普選聯盟網站有關是次活動內容及資料,廣管局認為大遊行屬於政治性質活動。 基於香港現時未有普選,廣告中的口號『係時候普選啦』將會合理地及容易被理解為呼籲大家支持改變現行選舉制度。廣管局也考慮到廣告呼籲大眾去支持一項政治性質活動 (『記住嚟維園參加普選大遊行』)。 綜合兩者,廣管局認為被投訴的廣告明顯是『政治性質的廣告』」 (引文加入強調的標記)

 (2) 2010年:  商業電台因廣播某數集民建聯贊助的電台節目「十八仝人愛落區」而被罰款港幣30,000元。廣管局指出由於商業電台事前未有「[尋求]廣管局事先批准又未有在節目清楚列明民建聯贊助該節目,因此認為此節目屬於政治性質廣告。」[24]


D. 總結

29. 總結而言,我們認為政府使用API的方式去推動政治廣告宣傳活動是不正當的。我們對以下幾點表示特別關注:

 (1) 在電視及電台廣播業者的牌照條件下,廣播業者必須廣播被指定爲API的廣告[25]。廣播業者不可向政府收費或更改API的內容。這意味著任何被指定爲API的廣告都可被濫用,因為政府可用API的形式無限次及免費地使用廣播媒體,但同時可對政府政策的反對者使用廣播媒體的能力作出約束;

 (2) 鑒於廣播業者必須廣播API,政府將政治廣告喬裝為API,因而令廣播業者在別無選擇的情況下廣播該廣告。但是,該廣告是具政治性質,而且使政治廣告宣傳活動下的廣告,而廣播帶政治性質的廣告是違犯牌照條件及《廣播條例》;

 (3) 鑒於政治廣告是違法的,所有其他政黨都不能以平等的方式表達意見。這使任何辯論變得歪曲,亦使多元的聲音無法得到廣播;

 (4) 因此,發放這些遏制、影響及歪曲對公共問題的多元辯論的廣播,並不符合公眾利益;

 (5) 政府對API豁免的濫用,實質上是濫用了對免費廣播業者的發牌條件,以播放具政治性質的廣告;及

 (6) 政府沒有遵守它對政黨定下的標準。這次事件與前述有關商業電台播放[終極普選聯盟]和民建聯的政治性廣告的案例並沒有可辯別的差異。

30. 法政匯思促請一個反覆要求香港居民守法的政府應以身作則,遵守法律並即時收起所有的政治廣告。

 

法政匯思

2015年3月1日

 

【註釋】

1. 中文版本: http://www.2017.gov.hk/tc/multimedia/videos_audio.html
    英文版本: http://www.2017.gov.hk/en/multimedia/videos_audio.html

2. http://www.chamber.org.hk/FileUpload/201411251631265682/TO-BO20141125.pdf

3. Harper v AG [2004] 1 S.C.R. 827 (加拿大), 第 92 – 103 段。

4. R (On the Application of Animal Defenders International) v Secretary of State for Culture Media and Sport. [2008] UKHL 15.

5. Animal Defenders International v United Kingdom (2013) 34 BHRC 137.  歐洲人權法院大法庭維持英國上議院的裁決,理據是歐洲對禁止政治廣告並無共識因而英國對此有廣泛的評價餘地。

6. Australian Capital Television v Commonwealth (1992) 177 CLR 106

7. 請參閱以上註腳5,第123 段。

8. 《廣播條例》第3條授權通訊事務管理局批准業務守則,以作為發出廣播牌照的條件,持牌人則必須遵守。

9. 《電台業務守則 — 廣告標準》內也有類似的規定。

10. Ofcom v Mayor of Tower of Hamlets, Ofcom Broadcast Bulletin, Issue Number 222, 2013年1月21日, 第20-47 頁, http://stakeholders.ofcom.org.uk/binaries/enforcement/broadcast-bulletins/obb222/obb222.pdf

11. 莫乃光 訴 譚偉豪和另一人 案 (2012) 15 HKCFAR 489, 第 63-67 段, 馬道立首席法官之判詞。

12. 莫乃光 訴 譚偉豪和另一人 案 [2009] 5 HKC 417, 第 41-42 段, 芮安牟法官之判詞。

13. 廢除了 《電視廣播法令》(Television Broadcast Act) (香港《廣播條例》即參照其起草)

14. 《2003年通訊法令》第 321(2) – (3)條。

15. 政務司司長、律政司司長及政制及內地事務局局長宣佈政改諮詢展開的短片,以「一齊講,一齊聽」 為標語。

16. 政務司司長、律政司司長及政制及內地事務局局長宣佈政改諮詢展開,由不同香港居民道出「由我…」的短片。

17. 不同香港居民討論如何于2017年實踐普選,以政務司司長宣佈要 「把握機會」作結束的短片。

18. 律政司司長道出以普選方式選出行政長官將為香港憲法里程碑的短片。

19. 集合不同過往抗議片段, 畫外音為「想變?」的短片。

20. 播放過去行政長官選舉錄像的短片:其中包括一位香港市民的旁述,表示在過去的選舉中只能觀察,但在2017年能參與行政長官選舉。

21. 請參閱以上註腳2。

22. http://www.elections.gov.hk/elections/ce_election/en/result.htm

23. http://ba_archives.ofca.gov.hk/en/complaints/complaint_bacc/bacc201006e.html#a4

24. http://ba_archives.ofca.gov.hk/en/complaints/complaint_bacc/bacc201009e.html#a2

25. 請見電視廣播有限公司最新的服務牌照第18條 (http://www.cedb.gov.hk/ctb/eng/broad/doc/TVB.pdf);
亞洲電視有限公司最新的服務牌照第18條 (http://www.cedb.gov.hk/ctb/eng/broad/doc/ATV.pdf);
及香港有線電視有限公司最新的服務牌照第20條 (http://www.cedb.gov.hk/ctb/eng/broad/hkctv_1.pdf).

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