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法治不是口頭禪 絕不能斷章取義

2019/8/28 — 19:52

【文:低音提琴】

27 日早上,林鄭月娥在行政會議前再度舉行例行記者會,官腔式回答記者的提問。毫不意外,林鄭秉持一貫作風,不斷迴避記者問題之餘,更在言談間有意無意地以「法治」作擋箭牌,聲稱特區政府有責任為「盡快止暴制亂」而運用一切「法治手段」。回顧反修例事件至今兩個多月,政府問責班子乃至警隊上下都經常以「維護法治」來支持自身工作,更會第一時間走出來讉責示威者的行為是「破壞法治」。此等做法實在令筆者懷疑政府行政機關上下是否再沒有人能夠明白「法治」的真正意義。

法治(rule of law)反映人類社會的發展,其核心要素最早可以追溯至英格蘭 1215 年的大憲章(Magna Carta 1215),並對其後 1776 年的《美國獨立宣言》及聯合國大會於 1948 年通過的《世界人權宣言》等奠定基礎。雖然個別人士對法治一詞或有不盡相同的解讀,但在近代見解中,最清晰且廣為人知的莫過於時任英國上議院常任資深高級法官(Senior Law Lord in Ordinary)兵咸勳爵(Lord Bingham)於 2007 年所提及的八大原則,包括:

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“1. The law must be accessible and so far as possible intelligible, clear and predictable;

2. Questions of legal right and liability should ordinarily be resolved by the application of the law and not the exercise of discretion;

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3. The laws of the land should apply equally to all, save to the extent that objective differences justify differentiation;

4. The law must afford adequate protection of fundamental human rights;

5. Means must be provided for resolving, without prohibitive cost or inordinate delay, bona fide civil disputes which the parties themselves are unable to resolve;

6. Ministers and public officers at all levels must exercise the powers conferred on them reasonably, in good faith, for the purpose for which the powers were conferred and without exceeding the limits of such powers;

7. Adjudicative procedures provided by the state should be fair; and

8. The rule of law requires compliance by the state with its obligations under the international law that governs the conduct of nations, whether deriving from treaty or international custom and State practice.”

由此可見,法治與否並不僅僅在於人民是否守法。似乎更重要的是,或「法治」從本質上與「依法而治(rule by law)」不同的是,法治着重法律對公權力使用的約束及對權利與自由的專重。兵咸勳爵在第 6 點中提及,政府官員在行使公權力時,除了需要確保不越權外,更要按照賦予權力時的目的而合理地(reasonably)及真誠地(in good faith)使用。故此,政府人士經常強調的「依法辦事」只是要求之一,筆者認為亦只是最基本的要求。早在 2015 年,時任大律師公會主席石永泰資深大律師在法律年度開啟典禮中直斥部分政府官員過份強調「依法」,是因香港從來都不是一個無法無天的地方。若行政當局認為一切只要依法辦事便是專重法治的表現,似乎是嚴重低估並扭曲法治的意義。以引用《緊急情況規例條例》一事為例,行政長官會同行政會議在法律上的確擁有法定權力在緊急情況或危害公安的情況下訂立規例,只要制定的規例並非違憲,這是不容置疑的。但就現階段行使相關權力時是否符合予權力時的原意且合理地及真誠地使用,實在有相當商榷的空間。

另一法治要素是「法律面前,人人平等」,即兵咸勳爵所提及的第3點。不論當事人的性別、種族、身份、政見、宗教信仰等,所有人均會被一視同仁,無人能夠凌駕法律之上。這原則不單適用於法庭審訊過程,更應在執法、拘捕及檢控決定中體現。部分示威者作出違法行為,警方作出驅散或驅捕行動是必要的,但法律乃至社會絕不容許的是警察作為執法人員在行動過程中作出任何違法行為。時任終審法院常任法官鄧國楨法官在香港特別行政區訴周諾恆一案中明確指出,正正因為執法人員的訓練、紀律及專業,他們不應作出違法的行為;在普通法世界中,若有執法人員在逮捕過程中使用過量武力,他有信心他們將會受到法律的全力追究。

反修例事件發展一發不可收拾,警民衝突越演越烈。由 6 月 9 日至今,超過 800 位市民被捕。然而,面對無限濫權、行為失當、違返警例、違法的指控,警隊至今有否一位警員停職候查?更令人遺憾的是,竟有政府官員在本地及外國傳媒面前提出「警隊代表法律」此等言論,一方面強烈讉責激進示威者的暴力行為,一方面卻公開呼籲普羅大眾要體諒警隊面對的壓力及包容他們工作的偏差,顯然絲毫沒有考慮法律平等運用的必要性。

最後,在法治社會中,法律必須有效保障人權及自由,亦即兵咸勳爵所提及的第 4 點。在普通法世界中,法律理應充份尊重人的專嚴(respect to human dignity)。亦正因如此,人權是與生俱來的(inherent),並不需要由他人施捨。所以,地區的法律有必要令權利及自由得到彰顯及實質的保護。在香港,居民的權利及自由受本港的憲法《基本法》第三章所保障,而大部分權利及自由亦以成文法形式載於香港法例第 383 章《香港人權法案條例》。終審法院早在 1999 年於吳嘉玲對入境事務處處長一案中明確指出,在解讀《基本法》第三章內有關受保障的權利及自由的條文時,應該採納寬鬆的解釋(a generous interpretation)。

然而,在短短兩個多月內,多項權利及自由受到史無前例的打壓及收窄,包括人身自由及安全、遊行及集會自由、言論自由、保持緘默的權利(right to silence)、會見法律代表的權利等。以遊行及集會自由為例,警方就反修例及相關遊行集會所發出的反對通知書遠超過往比例。一般而言,警方在遊行集會的申請過程中應積極配合主辦方的需要,以便市民行使遊行及集會自由。然而,反觀自 7 月起,即使遊行集會獲發不反對通知書,遊行沿線協助維持秩序的警務人員寥寥可數。而警方卻以遊行集會過後發生的一系列暴力事件為由,向部分申請發出反對通知書,或添加限制,當中最受爭議的,莫過於 8 月 18 日民陣舉行的「和理非」遊行集會。令人嘩然的是,即使周末的觀塘區及荃葵青區遊行集會在警方詳細評估後獲發不反對通知書,而港鐵公司亦已獲得高等法院原訟庭頒下臨時禁制令對鐵路處所內的活動加以限制,政府卻仍然允許並支持港鐵關閉遊行沿線的車站,難免令人懷疑當局出盡奇招打壓市民和平遊行集會的自由。

今年 6 月,終審法院首席法官馬道立法官在資深大律師委任典禮中強調,「只是說有法治,然後期望(或希望)聽者出於對你的敬重或愛戴而相信你的說法是不足夠的」,「對法治如此重要的課題,單憑這種做法根本無法服眾」。法治無疑是香港成功的基石,但法治並不是因為政府高官或警方高層的三言兩語便得以確立,亦不是因為玻璃碎裂、道路被佔便瞬間蕩然無存。「法治」從不需要時刻掛在口邊當作口頭禪,或日夜供奉;法治是擁有客觀且切實的標準,建基於普羅大眾、海內外商業機構對法律制度及司法體系的信心。

馬道立首席法官同場寄望法律界的所有成員能夠「在法治受到不公平的批評和受損時,挺身而出」,而「大律師界的領導者,更是責無旁貸」。自反修例事件發展至今,法律界在短短兩個月內兩度舉行黑衣靜默遊行,先後抗議修例、要求成立獨立調查委員會及反對律政司政治檢控,就法治受嚴重損害發出警號,而人數更是回歸以來的新高。然而,政府當局有否虛心認真聆聽法律專業人士的逆耳忠言呢?

筆者並不是提出示威者的任何行為均不會對法治造成衝擊。若有人甚至解讀為法治僅用作針對政府,實在是個錯誤的想法。然而,筆者強調的是,「守法」在人治(rule by man)及依法而治(rule by law)的社會中同樣適用,之所以能夠再進一步成為法治(rule of law)社會,是存在其他更為重要的因素。故此,在普通法世界中,法庭在審判案件時,除了會考慮法律(law)本身,亦必須貫徹法律精神(the spirit of the law)。所謂「法律精神」,正是前文所提及的一系列因素,包括尊重人的尊嚴、法律面前人人平等、對權利及自由的保障等。故此,單單要求他人守法,或時刻強調自身依法,便一下子跳到法治,實在令人貽笑大方。

近期的反修例事件牽涉複雜的政治及法律成分,並不能輕易分割討論。而筆者亦充分明白,任何法律議題甚或法庭裁決均會對政治、經濟及社會帶來深遠影響,實為密不可分。然而,政府官員近期頻頻以「法治」旗號胡亂是非,甚至打算以此作為「止暴制亂」的手段,令筆者反感。故此,筆者就「法治」如此重要的議題加以討論,略抒己見,盼望社會大眾能夠對法治有恰當的理解。

 

 

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