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【法治風暴】從《公安條例》說起:法律不是神明

2017/11/6 — 13:12

【文:K、腸 @ 法夢 ; 編:學苑】

對年輕一代來說,香港的自由與法治似乎是與生俱來,近年的社會事件卻見到自由空間日益收緊。事實上,在目前這一代大學生出生時之前,香港政局前途未決,當時的港英政府、中共政權、香港政黨及公民社會曾就《公安條例》有一番龍爭虎鬥,另在擬定《基本法》的大局中也有一番苦戰。這些立法過程關係到當今香港人權自由的保障機制。

有關示威、集會的法例,一直是管治者跟人民衝突的戰場。法例不但定下了人民可以自由表達意見的尺度,亦規定了警察維持社會秩序以及法庭執行社會秩序的角色。在法庭裡,法官得平衡公民自由的權利以及社會秩序等公共利益;但當法律不義,我們若依法執行,豈不是助長統治者的箝制?

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筆者將回顧《公安條例》修訂歷程中的政治意涵,以及近期案件對公民自由的啟示。從古至今,法律看似中立,但在特定時代背景下,法律必然附有政治的影子,甚至淪為政治操作。而我們作為公民必須重新檢視法例本身的正當性,在不公義時代開拓公民反思法律的空間。

香港的自由之盾

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慣例上,香港的三方人權制度(tripartite framework)行之有效,一方由國際公約定人權保障的框架,基本法以小憲法形式承認公民權利,《人權法案條例》再把其中條文落實到本地立法之中。然而,自由並非「來自」《基本法》,或是國際公約,以上三法只是確認及保護了自由權利,而非「賦予」了我們權利。因為自由和權利的存在,先於一切法律的訂立,來自香港公民這等政治身份,屬「超然」於法律的規範性原則。政府公權力並不能踐踏人民的人權和自由。換言之,無論是憲法或是《公安條例》,我們尋求的正義並不是「與國際標準或國情相符」的律例,而是可以保護政治自由的框架、捍衛價值的制度、與公義相容的法治、與人權相符的法律與配套等。

在集會自由及言論自由方面牽涉到《基本法》第 27 條、《人權法案條例》第 16、17 條、以及《公民權利和政治權利國際公約》第 19、21 條。

同樣,檢視《公安條例》的邏輯時,我們詰問:此條例的意旨尊重我們的自由嗎?還是在我們的自由中鑿坑?即使是比較進步的條款,它依然離開不了「管制大於一切」的邏輯:「如果集會沒有預先申請並得到批准,警察有權執法停止集會。如果集會暴力、破壞秩序,警察有權執法停止集會。」但集會權利之所以謂人權,正是因無須當權者批准才可行使;人權法擁抱的出發點,是假定集會可合法舉行,以最大限度保護自由:「所有人享有集會自由;如違反限制條件,也必受相稱原則保護。」

至於何謂合理的限制理由?在 1995 年的修訂後,《公安條例》第11條中規定警方可引用「維護國家安全或公共安全、公共秩序或保護他人的權利和自由而有需要」的理由對集會加以限制;與《香港人權法案》第 17-18 條中「依法律之規定,且為民主社會維護國家安全或公共安寧、公共秩序、維持公共衞生或風化、或保障他人權利自由所必要者」[1]的要求相比,《條例》將「必要」代之以(行政效率上的)「需要」,屬偷換概念,大大減弱了《人權法案》本來的保障,不利人民權利之行使,其合憲性有很大的疑點。

《公安條例》的前世今生

《公安條例》作為在 1966 年的產物,是天星小輪加價騷動六七暴動的產物,目的是為了殖民政府控制秩序治安、擴大警察權力等措施提供法理依據。在 80 年代中期以後,大部份的公眾集會及遊行皆以和平方式進行,但警方仍是大幅加以管制,甚至視示威者為非理性、暴力及危險的滋事份子;在示威者乘搭旅遊巴去港督府請願時會被警察上旅遊巴攔截拉人(即油麻地避風塘的艇戶事件,R v Chow Shiu & Others [1979] HKLR 275)。同時,條例亦賦予一定酌情權讓警察「決定一切所需措施」。在 80 年代警察貪污嚴重、殖民威權管治中,即使法官或律師有落實法律的使命感,立法及警權兩者依舊影響到審判公平性。

因為中英就香港前途達成協議、港英政策改變、《基本法》塵埃落定等,港英政府立下在 90 年 3 月修改《英皇制誥》,同時開始就《香港人權法案條例》諮詢,在 91 年 6 月 8 日經本地立法納入符合國際人權法為本地法律,並裁定《公安條例》部份條文牴觸《公民權利和政治權利國際公約》,應予以廢除。一夜間,香港擁有了自由法治的美名。當時政府保安科就 「從申請牌照制度走向通知制度」和「修改限制集會的理由至符合國際人權法」兩者,提出修法方向;在立法局方面,民主派議員組成草案審議委員會,並在1995年7月27日正式通過此法。

主權移交後,《基本法》第 160 條卻為中國當局開了個一次性修法的缺口。1997 年 2 月 23 日,全國人民代表大會常委會(「人大常委」)透過第 160 條推翻自 1995 年以來的「重大修改」,實際上便是宣告 1995 年修法版本牴觸《基本法》,然而人大常委並沒有提供理由或細項。

同期,特首辦配合人大常委的提案,提出了《公民自由和社會秩序》諮詢文件。在文件 15 頁 5.4 段中,當時特區政府就提到修改《公安條例》「有需要在個人自由與社會安定兩者之間取得平衡。一方面,我們必須確保不會有過於嚴苛的行政管制措施或規定,妨礙香港市民籌辦或參與公眾遊行活動。另一方面,警務處處長必須有充份時間並掌握充足資料,以便從國家安全、公共安全和公共秩序…等角度,透徹地評估有關活動的影響」。

這思維至今依然,港府就《公民權利和政治權利國際公約》第三次報告(2011年)第 21.2 段中就說明「參與公眾集會或遊行的人士在行使自由表達訴求的權利時,理應在遵守香港法律和不影響社會秩序的大前提下,和平有序地進行。」

根據時任學聯港大首席學生代表莫佩嫻的訪問 [2],自 1996 年下半始,警方對示威集會更是收緊管制。「即使集會人數不多,也會有很多警員包圍集會群眾;亦增加行動中抬走示威者離場的次數。」這亦是當時的立法氛圍。

由建制派議員主導的臨時立法會法案委員會在深圳審理法案,並在 1997 年 6 月 14 日正式通過現時的《公安條例》及《社團條例》兩條惡法:遊行集會從通知制收緊為要向警務處長申請「不反對通知書」;警方批準或禁止集會的權力回到 1995 年前的殖民地設計,包括 30 人以上的集會要向警方申請,以及容許警方因為「有可能有公眾妨礙」而禁止集會等。然而,特區政府並未引用《公安條例》,直至 2002 年「四五行動」成員梁國雄及兩名學聯成員才被控「組織未經批准集會」。

不反對通知書制度、國家安全及他人權利

臨時立法會是個全由建制派主導的議會,民主派只有民協馮檢基參與選舉,並當選議員。可恨的是很多議員就此重要議案的發言質素都停留在「你示威遊行阻住街坊過馬路」的水平(見《臨時立法會 1997 年 6 月 14 日會議過程正式紀錄》倪少傑議員發言,第39頁),眾多議員在辯論議案時主要集中在不反對通知書制度、「維護國家安全或他人自由」的條款,以及國家安全的定義。

就不反對通知書的制度,陳文敏就在《香港人權與法治》(頁 155)中評論,「警方不單有權禁止這些集會,就算容許這些集會,警方仍然可以諸加限制,如不準用橫額或使用擴音器等,如果集會有破壞公眾安寧或秩序,法例第 18 條已有適當的管制,如果集會並不影響公眾安寧或秩序,政府的管制有甚麼意義?」

雖然一般的人權法例容許國家安全作為限制自由的條件,但也明確規範此限制僅適用於有關表達或集會直接使用或煽動武力威脅國家的情況。但同為 1997 年臨時立法會修訂的《社團條例》,卻為「維護國家安全」另立新定義,即包括「保衞中華人民共和國的領土完整及獨立自主」。這思維也與《基本法》的起草過程很有關係。從李柱銘及司徙華合著的《對基本法的基本看法》(1988年、頁23)中可見,起草委員會成員就曾就「兩國際公約是否有違國家主權」作爭辯,兩位民主派元老的意見為「基本法並不是賦予國際公約法律的地位,而是將國際公約納入基本法的一部份…,完全和主權沒有衝突」。

民建聯認為這只是個防禦性的概念(《臨時立法會 1997 年 6 月 14 日會議過程正式紀錄》葉國謙議員發言,頁 22),因此輕輕帶過,但觀乎 2016 年《希慎興業案》第 116-117 段中,終審庭衡量與國防目的的理由時,還是採用寬鬆審查度(a wide margin of appreciation),交由(defer)政府說了算。過往,香港法院遇到政治敏感、有行政政策的案件中,亦常常採取交由(defer)政府/決策者決定;而非積極審查政府決定的合法性及中止執行判決。可以預見,未來涉及「國家安全」概念的政治案件時,法院亦極有可能採取類似態度審案,客觀效果是令政府為所欲為,實在令人擔憂。因此在立法之時,公民團體引用聯合國人權事務委員會的一般性意見,強調應定義國家安全為「遭受武力威脅」。

舉個例子,早前有大學管理層認為學生在民主牆上的港獨言論違反法例,可能牽涉《公安條例》的國家安全。即使經民聯議員、城大法律系教授梁美芬也認同,港獨主張如果只有提倡而沒有行動,並不構成刑事罪行。然而,如果有學生為此辦集會,而被警察以「國家安全」理由限制集會自由,現行的定義下便會符合法律要求的可能。在立法之時,公民團體就此引用聯合國人權事務委員會的一般性意見,指出此項只應用到國家受到武力威脅的時候 [3]。

即使定義上有爭議,更關鍵的是,言論自由與社會需要之間必須相稱。歐洲人權法院曾多次處理涉及激進政治主張的案件,例如在Stankov and the United Macedonian Organisation Ilinden v Bulgaria 中指出,當有人行使其表達自由提出激進的政治主張,就算是爭取獨立的訴求或分離主張,限制自由的措施仍必須建基於一個清晰、迫切及明確的社會需要。法院亦明確裁定,要求領土改變的言論及遊行不會自動構成國家主權或領土完整的威脅。

近期的《方國珊案》對他人權利訂立一個權威指引。終審庭李義法官認為「他人權利」並非絕對限制自由,亦推翻了《區國權案》所定下的私產權利蓋過基本權利的判決。終審庭認為「政府的物業擁有權本身不能合理化(憲法第2b條下的)侵害自由權利」,重申平衡示威自由與政府效能兩者後,必須給予示威自由相稱的尊重。此案就點明示威自由是包括選擇示威地點的自由;同時就算示威是令人不同意的、不受歡迎的,甚至令人覺得冒犯的,也不構成限制的原因;每一個侵害自由的措施都要經過人權法的相稱衡量四步曲 [4]。

示威集會的刑事罪行

細探修法的過程,似乎立法過程本身未有詳細權衡本地立法條文的限制以及國際人權法的準則。在近年社會大大小小的抗爭之後,我們更見到《公安條例》中限制範圍極廣的惡法更會收緊示威集會的空間。此文特別想觸及《公安條例》中3條常用罪行:擾亂秩序、非法集結和暴動。 

三條罪行的意圖都提及「破壞社會安寧」。此概念本身屬普通法(R v Howell)的產物:「令人受到真質傷害或有可能令人受到傷害,或在他面對破壞了他的財產,或令人即時害怕在襲撃、抗議、暴動、非法集結或其他干擾中受傷或財產受破壞。」從此定義中可見,相關行為本身其實並不一定涉及暴力或暴力的威脅。《周諾恆案》中,法庭引用多個案例中指明,「破壞安寧」考慮的並非被告的個人意願或行為本身是否「擾亂秩序」(disorderly),而是被告行為與其他人行為的因果聯繫(cause and effect)。

因此,衝撃防線、丟磚以及丟樽等行為,在不同的社會氛圍、集會、旁觀者等條件底下,可能會構成完全不同的控罪(參《嚴德偉案》1967 年)。但必須指出的是,三條罪行的性質有根本上的差別。尤其是「非法集結」的控罪元素,其中並不牽涉被告直接使用暴力。反之,只要其行為令人合理地擔心暴力有可能發生,即可定罪。這和作出實質行為破壞社會安寧的「暴動」有本質上不同,而非程度之差,上訴庭在東北案及公民廣場案中卻忽視了以上的區別。從證據看,兩案維持「非法集結」的定罪,但因為集會期間遊行出現暴力,即使並無證據顯示被告們本身有參與使用暴力,上訴庭依然決意使用「暴動」的量刑,起點大幅增加至 15 個月。

「非法集結」的控罪元素和作出實質行為破壞社會安寧的「暴動」有本質上不同,而非程度之差,上訴庭在東北案及公民廣場案中卻忽視了以上的區別。

法院如此混淆概念的做法已非首次。在《戴志誠案》中,張慧玲法官認為「非法集結」罪判刑時,應借鑑涉及獄中暴動的 2002 年《張俊千案》中法庭考慮的因素(暴力的程度、暴動的規模、涉及的人數等)。張法官亦判定要立阻嚇性及懲罰性的刑罰以反映案件嚴重性,規定裁判官在類似案情的案件須同時考慮被告行為有可能帶來的恐懼、集會的長度、集體性的犯案等。同等的量刑標準竟然又應用在東北案、公民廣場案中,上訴庭在後兩者又建立了有關暴力準則。後來此量刑標準亦被應用到《馮敬恩案》之中。

暴力的法律

「《基本法》所描繪的只是一個不健全的和受主權緊緊束縛的法制。」陳文敏教授在評估香港 97 年後的人權法例後如此說(《人權在香港》1990年,頁330)。在《基本法》並行的核心法例之一,就是同樣施加束縛的《公安條例》。如前所說,示威、遊行、暴動、騷亂以及《公安條例》的管制與罪行並非憑空出現,其中必然是有政治考量,以及所謂犯法行為的社會背景。從《公安條例》的立法及應用可見,法例也並非毫無爭議。如果忽略了其政治背景,迷信法律的神聖性,這樣的命運自主也只是被律法縛綁的假自由而已。

 

 

註釋

[1] 原文:in conformity with the law and which are necessary in a democratic society in the interests of national security or public safety, public order (ordre public), the protection of public health or morals or the protection of the rights and freedoms of others

[2] 示威者與法律角力,《大學線》,http://www.com.cuhk.edu.hk/ubeat_past/970515/15demo.htm

[3] The Johannesburg Principles On National Security,Freedom Of Expression And Access To Information(November 1996)頁 9,https://www.article19.org/data/files/pdfs/standards/joburgprinciples.pdf

[4] 相稱衡量分析的四步(Four-step proportionality analysis) 一、 限制該權利的理由是否法律容許的? 二、 限制權利的理由與手段是否合理相關? 三、 限制是否合理而必需? 四、 如此的限制是否有平衡到限制及容許該權利的公眾利益?

原文刊於學苑

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