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為什麼終審法院沒有像英國最高法院堅定地守衛我們的憲政秩序?

2019/10/2 — 20:26

資料圖片:終審法院(政府圖片)

資料圖片:終審法院(政府圖片)

上週二(九月二十四日)英國最高法院十一名大法官頒下判詞,裁定英國首相約翰遜(Boris Johnson)關閉(prorogue)國會五週的決定(更準確的說,是首相建議女皇陛下關閉國會)越權、不合法和無效,並宣佈國會不曾被關閉,國會的上下議院的議長(the Speaker and the Lord Speaker)可以隨時決定恢復國會的運作。

最高法院的判詞震動英國朝野,首相約翰遜也被逼連夜由紐約的聯合國大會趕回倫敦。但當我閱讀這份判詞時,卻不禁想起大約兩年前,2017 年 9 月 1 日,終審法院的另一份判詞,和兩者大相逕庭的法律思考和結論。

英國最高法院:不尋常地令國會休會令國會無法履行其憲政權責,因此不合法

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關閉國會的權力屬於一種皇權(prerogative power),所以最高法院必須回答的第一個問題,就是到底這種權力是否法庭能夠審視的權力(justiciable)。然後,若法庭能審視,則應根據什麼標準審視,然後,根據這些標準,首相的決定是否合法(lawful),若否,法庭能給予什麼濟助(remedies)。

代表首相的御用大律師陳詞時援引多個論點,包括關閉國會屬政治決定,而在三權分立的憲政秩序下,首相只對國會負責,法庭不應干預。然後他亦曾引用上議院(最高法院前身)的案例 Council of Civil Service Unions v Minister of the Civil Service [1985] AC 374 中提及的「解散國會的權力」並不能被法庭審視。御用大律師因此推論,同屬皇權的關閉國會的權力,同樣不能被法庭審視。

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政府向法庭提供的文件亦嘗試指出,關閉國會是慣常做法:開啟新一個立法年度(Queen’s Speech)前均會慣常如此做,而這正是政府是次關閉國會決定的目的。由於九至十月是各大黨派的週年大會,最後國會損失的日子最多只有七天(而非五週)。

最後,代表政府的御用大律師陳詞時亦指出,關閉國會的決定屬於「國會程序」(a proceeding in Parliament),因此根據 Bill of Rights 1688,該決定不能被法庭干預或質疑。

我稍為詳細地列出代表政府或首相的御用大律師的陳詞,是希望指出他們的陳詞驟眼看來其實並非全無道理。但最高法院為何仍然裁定政府和首相敗訴呢?若我們細讀判詞,我們不難發現最高法院的側重點在何處:包括整個民主憲政秩序的運作的憲法原則(第 2-6 段,第 30-34 段,第 39-49 段)和關閉國會對整個制度運作的效果(第 33-34 段,第 45 段,第 49-51 段)。在裁決時,最高法院亦沒有因為脫歐議題牽涉激烈的政治辯論而迴避,相反,法庭明確地指出,雖然法庭無法回答政治議題,但牽涉政治人物或政治爭議的法律爭議,法庭從無迴避。政府施政無可避免有政治色彩,但法庭不會因此而拒絕監察政府是否守法(第 31 段)。

香港終審法院:DQ 案無合理的可爭辯之基礎令本院改變被上訴的判決

2017 年 9 月 1 日,香港終審法院的上訴委員會頒下牽涉梁頌恆和游蕙禎的 DQ 案的判詞。在判詞中,終審法院拒絕了兩人的上訴申請,因為兩人「提出的上訴沒有合理的可爭辯之處,也沒有合理機會令本院得出與下級法庭不同的結論」。

終審法院是根據什麼得出如此結論呢?細閱判詞,我們不難見到一種異常狹窄的視野:法庭是否能介入下級法院的事實裁決,《基本法》第 104 條和《立法會條例》第 21 條的詮釋為何,等等。但到底是什麼引致行政長官和律政司司長提出訴訟呢?梁游二人的行徑在立法會議員就任的慣常做法(不少新議員均會藉此機會作一些政治舉措和宣言)下應作何理解呢?容許政府或立法會主席以「不莊重」為由審查以至撤銷一名民選議員的當選資格對整個憲政秩序有什麼影響呢?這些宏觀的問題,法院從沒提及,當然更沒處理。一切就湮沒在一些狹窄的討論中。

事實上,單以法律討論以言,終審法院和下級法院的理由也非滴水不漏:例如,《立法會條例》第 21 條什麼地方說宣誓者必須「莊重地、真誠地」宣誓呢?莊重和真誠的法律標準又是什麼呢?《立法會條例》又在什麼地方說若不莊重、真誠,就等於拒絕宣誓呢?還有,《吳嘉玲案》和《莊豐源案》不是早就給了香港法院拒絕人大常委會對基本法詮釋的粗暴干預嗎?為什麼終審法院要照單全收,為人大常委會這種「釋法為名,修法為實」的行徑大開中門,甚至為其合理化,說什麼人大釋法「是在一個有別於香港特別行政區實行的普通法體制的法律體制裏進行的解釋,此類解釋包括可以對法律作出闡明或補充的立法解釋」呢?

結果,終審法院本來有不少法律和邏輯的武器可以對抗暴政,但它卻躲在一堆甚至不是滴水不漏的狹窄法律分析的後面,沈默地任由極權扭曲香港的憲政秩序。

結語:為什麼終審法院沒有像英國最高法院堅定地守衛我們的憲政秩序?

當然,我理解到英國最高法院上週二的裁決和約兩年前的 DQ 案在法律議題上其實不盡相同。我無意說英國最高法院在處理同一議題時得到和終審法院不一樣的結論。但兩者處理法律議題的高度,對憲政制度和原則守護的力度,單從最高法院堅定地裁決法庭有權審視首相代為行使的皇權,和終審法院給予人大常委會寬容的空間去扭曲基本法,就已經高下立見。

值得一提的是,當日代表梁游二人的御用大律師,正正是上星期代表 Gina Miller 擊敗英國政府和首相的 Lord Pannick QC。Lord Pannick QC 在英國最高法院贏了漂亮的一仗,卻被終審法院裁定沒有合理可爭辯之處。

今天回望整個關於當日宣誓和 DQ 的爭議,甚至隨後陳浩天和周庭的選舉呈請(兩案均裁定選舉主任有權就候選人的政治立場作出篩選),我突然驚覺其實這些對香港憲政秩序的劇變,其實都是只在過去的三年內發生:三年,即是連一屆立法會或行政長官的任期也沒有,但香港的一切早已被毀得人面全非。而當這些發生時,香港的法庭卻只懂墨守法律的條文的表面,而沒有像英國最高法院一樣堅定地守衛其憲政秩序。當香港的法庭專注在過去的法律和條文時,有意無意間對香港的淪陷袖手旁觀。

英國最高法院首席法官何熙怡女男爵(Baroness Hale of Richmond)在頒下判詞時是如此開首的:「本案的處境是前所未有的,而且恐亦不會再現。本案是一次性的。但我們的法律慣於迎向這些[處境的]挑戰,法律也向我們提供了法律的工具令我們可以推論出一個解決的方法。」香港現在面臨的嚴峻挑戰,也是前所未有的。但願香港的法庭能善用普通法賦予我們的工具,協助香港面對這些挑戰而非助紂為虐。願以何熙怡女男爵判詞的開首與香港的法庭共勉。

 

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