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社會保障的政治

2017/8/4 — 15:03

工黨提供圖片

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【文︰工黨成員黎恩灝

讀《未完成的香港社會保障:批判的導論》

香港經歷梁振英五年以政治鬥爭為主的管治,中港關係、民主化和身分政治成為了本地最重要的政治議程。在這種政治大氣候之中,不論是政府抑或民間,要討論、倡議社會福利改革可謂難上加難。不過,時機未至不等於束之高閣,也可以是沉澱思考、累積論述的時候。

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所以,我想推介一本新書:《未完成的香港社會保障:批判的導論》。[1]本書兩位作者歐陽達初及黃和平,長期投身香港的社福運動,本書是結合兩位前線經驗和學術研究的反省之作。本書洋洋近四百頁,對香港社會保障研究來說貢獻良多。兩位作者以翔實和豐滿的資料,解說香港社會保障制度的發展歷程和政策得失;又以充分的事實和數據,去回應坊間大眾對各社會保障制度、運作機制,以至政策用家的迷思;更透過深刻到位的批判理論,嘗試介入今日香港的政治論爭。本文篇幅所限,我只好借本書其中兩點借題發揮。

(一)「制度—觀念—利益」三角關係的啟示

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兩位作者提綱挈領,指出香港奉行福利資本主義,其社會保障制度從屬於經濟發展,分別具有「市場性」、「剩餘性」和「臨時性」的特質。「市場性」是指香港的社會保障制度以強積金取代社會保險,又以自力更新計劃作安全網,強調個人在市場的責任(第4頁);「剩餘性」指香港在社會保障和勞工保障方面僅在透過嚴格的審查,覆蓋經濟及身體狀況最差的群體,資源投放往往落後於教育、醫療和房屋方面的開支(第195頁),造成去權利化、形同施捨的制度;「臨時性」是指政府多年來以非經常性開支應付新增的社會需要(第4頁),缺乏長遠的社保體制改革。這些特質除了由宏觀因素如全球化壓力所構成,也是制度、觀念和利益交互的結果:

「香港的政治、行政、財政、就業和勞資體制,都是與社會福利及保障交互作用較明顯的制度。新自由主義的認知性及規範性觀念,合理化政府在社會保障有限度的介入,以及市場機制的超然地位。受各種制度保護的財閥及僱主,亦與政府組成緊密的政治經濟利益及權力網絡;基層及中產未能結成穩定的利益聯盟,令「社保」的倡議力量仍在累積當中。」(第19頁)

一個主流印象,是香港中產和基層之間的政治價值優次存在差異,例如中產較重視法治、民主、自由、公平,而基層則較著緊分配正義和社會平等。這種刻板印象,在中產主導的香港也間接壯大了自由主義式的民主運動,而社運左翼主導的基層社會福利運動,則難以成為全民運動。上述「制度—觀念—利益」的三角關係理論,一方面將這種階級張力理論化,另一方面也警惕我們,要建立有效的民間聯盟,除了要對準政權之制度和其利益網,以及緩和基層與中產階級的張力外,亦要深耕細作,改變普羅大眾根深柢固的經濟認知和規範:中產階級追求政治民主,不必然與新自由主義經濟掛勾;民主運動其實可以結合福利運動,將消滅貧窮和分配正義轉化為推動民主化的政治訴求(頁264)。

(二)社會保障運動蘊含的本土視野

近年香港爭取社會保障改革的運動,除了要應付傳統的對手如商界,亦要面對本土主義者的攻訐。兩位作者明確立論,認為「目前的本土主義不但放棄分配公義的議程,反而藉著土生化的身份政治,反對任何可能惠及貧窮新來港人士的福利……在香港他們表面上不屑與親建制及商界合流,但實際上他們對社會福利的立場相當接近,都是處於保守的一端。」(頁263)部分本土主義者將香港人優先的觀念和對中國透過殖民手段消弭香港的恐懼奉為圭臬,對涵蓋全民、無分資格的社會保障自然有所抗拒。另一面,對一直爭取財富再分配的社運左翼而言,無論是出於階級、人權或人道意識,皆反對一切以族群優先、具排他性的差別待遇,而提倡全民均享的社會保障。籠統地說,前者重視社會保障的身份/族群面向,後者強調社會保障的權利/普及面向。面對這種張力,兩位作者似乎提供了另一個可堪玩味的分析:

「但不論從純粹的香港人,還是以中華民族的國族身份出發,都要面對建立共同體的問題。在眾多民族建立的歷史經驗中,發展社會保障都是不可或缺的一環,它象徵了不同階級、性別、世代、族群、健康之間的社會契約:面對難以預測的社會風險,普遍個體不能獨力應對,更需要群體之間的相互依賴性,以及不論個人及政府對社會發展的長遠承擔。以香港人作為社會成員的資格不一定是問題,但不論是最嚴格或最寬鬆的定義,均對社會保障的功能產生影響。我們不應讓身份認同的考慮,完全凌駕於社會保障的保障社會目標,甚至作為拒絕發展社會保障的力量。」(頁369)

一個命運共同體,既稱上「共同」,便具有相互依賴、休戚與共的特性,也自然會討論、訂立如何運用公有資源的法則及措施。身份認同和身份定義,不必然是唯一和最優先的原則。反之,目前強調個人責任、自力更新的社會保障制度,會否反過來消解建立共同體的動力?這對力倡建立本土身分認同以至「民族」的人來說是一個重要課題。從另一角度而言,既然社會保障象徵一種社會契約,它本身便有落實公民身份、社會權利和界定社會成員身份的功能。而這個課題的複雜性,並非一刀切拒絕外來移民涵蓋該社會保障便可解決。一個純粹排拒某個族群的社會保障制度,既進一步將社會保障「去權利化」,同時強化個別族群中人要「自求多福」的觀念,鞏固新自由主義的統識。身份政治和新自由主義經濟的結合並非必然,但民粹主義和新自由主義的契合卻往往見諸歷史。

目前就中港關係和本土主義的爭論,多集中在建立本土身份認同和中共威權壓境,對於分配正義、社會保障的題目,則尚未加以發揮、揉入這些政治論爭。我認為原因之一,是它們一直被本土主義者視為社運左翼關注的議題,對這些關乎香港命運共同體的議題缺乏另類想像和新視野。不論是關心基層福祉、分配公義,抑或香港前途和建立共同體的朋友,在本土主義發酵、政治自由受壓的處境底下,與其將社會保障的討論束之高閣,倒不如好好梳理社會保障、財富再分配議題的「本土」論述,批判地檢視本土主義和新自由主義「拍住上」的問題,並嘗試發展另一種「本土」的社會保障觀。儘管本書兩位作者並未就此提出其結論,但既打開山石,自然會有迴響。

 

注:

[1] 歐陽達初、黃和平 合著。《未完成的香港社會保障:批判的導論》香港:中華書局,2017年。

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