立場新聞 Stand News

立法會議事規則之戰

2017/11/3 — 21:34

2017年11月2日,立法會大會上,朱凱廸引用《議事規則》第八十八(一)。(立法會直播片段截圖)

2017年11月2日,立法會大會上,朱凱廸引用《議事規則》第八十八(一)。(立法會直播片段截圖)

【文:K;編:腸、G】

立法會是人民議政的地方,香港立法會不但是被法條本身約束的議會,也是在政治爭議中張力最大的戰場之一。議事規則就是要維持立法會有效議政的秩序。然而,由於香港立法會選舉本身既有功能議席,又有分組點票,選舉本身並非票值相等,是有不民主操作的危機。不論是法條或是法院在審理案件時一旦忽略了這一點,將會進一步約束了議會制度。

在朱凱廸等人打議事規則之戰的同時,不如法夢跟你重溫立法會議事規則之三大重點:國會至上原則的畸型變種、立法會無立法權、主席權力無限大。

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國會至上原則的畸型變種

眾所周知,香港的議會制度是殖民留下來的產物,他不是以英國議會制的藍本,而是以港督為權力核心,立法會只作批準的角色(梁國雄案第67段)。然而,在不少有關於立法會權力的例子中,法院又會以三權分立、互不干預原則,拒絕介入立法會爭議。

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問題是,究竟如何在立法會不民主又無權的情況下,認為立法會作為政治主體要被尊重,其內部運作因而應被肯定而不受法院干預?

當中最有名的分別是《梁國雄》2014年剪布案,當中第28至38段。終審庭認為,「在應用《基本法》的同時,有需要考慮到普通法內建的原則、法則、概念以及理解;當中包括三權分立,以及有關國會及法院之間的關係。…立法會的責任,特別其立法功能,如其他國會相比,應該有其處理及管理內部運作的能力,並不受法院干預。這對國會有秩序、有效及公平運作是有益及需要的。」(28、30段)基於以上原則,即使剪布本身限制了立法會議員議事的權力(25段),終審法院認為曾鈺成剪布是合法合憲,釀成了現時主席只要確保立法會大多數不反對,就可隨意剪布,也是為什麼今天立法會大主席梁君彥可就議案討論時間設辯論時限。

簡單來說,香港法院陷入奇怪的邏輯之中:一方面他又高舉香港政制的獨特性,認為香港政制應以《基本法》的憲制框架為主,另一方面他又採用了英國等「國會至上」、國會有實權、國會可立法的法例,認為法院不應介入「有政治實權」、有民主代表性的國會之中。最終惡果就是當權者完全在立法會無權狀況中得益,既有了三權分立的美名,但可不受約束的掌握立法修法的權力。

在最近的梁游宣誓案,各級法院又採立了另一立場,明顯傾向基本法的宣誓要求(即使有一大部份是基於人大釋法下的僭建),高於立法會內部運作原則,維持「基本法至上」的政制觀點,法院毫不猶疑擔當了憲法守護者,認為立法會主席梁君彥的意見並不重要。

立法會無立法權

《基本法》第73條寫明,立法會有權制定、修改和廢除法律;然而法案的提案權僅在政府手中。《基本法》第74條只訂明「凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者,可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策者,在提出前必須得到行政長官的書面同意」;主權移交以來,除了《種族歧視條例草案》,議員私人動議幾乎都沒有成功的例子。[1] 立法會議員並非沒有異議,長毛早在1999年作出司法抗爭,希望爭取修正案的權力。

梁國雄在06年就議員動議影響政府收入或公帑的修正案的權力(74條及議事規則第57(6)條)提出司法覆核,同為夏正民法官(當時官階)審理,他認為香港政制跟英國不一樣,香港政制應以《基本法》至上,立法會要向基本法負責,不能與此有衝突。援引《吳嘉玲》案,法院因此有責任及司法徜轄權去決定,法條是否與《基本法》有衡突。

他認為第73條的權力是賦予給立法會整體,而非立法會議員個別有權。他又判定指,74條所限制的是議員提法案的權力,而非提法案後的權力,所以74條對於議員提條正案的權力是沈默的,因此議事規則進一步限制修正案權力並非違憲。換言之,法院既強調三權分立,強調基本法條文演譯,對立法會無權卻不甚了了。

主席權力無限大

從以上兩點中,我們亦可以見到立法會內權力失衡,讓立法會的不民主加倍放大。《基本法》第72條中明定「立法會主席行使主持會議、…、立法會議事規則所規定的其他職權」。梁國雄剪布案(22段)中,終審庭又特別提到此第72條的主席的「廣泛的權力」及《基本法》第75條指定「自行制定」議事規則正正就是體現了立法會整體的權力而非賦予立法會議員個別的議政權力。簡單說,法院正正是認為,立法會的議政秩序、有效運作就是以主席的權力及議事規則來主導;法條中並不重視議員個人的申訴空間和反對派抗議及拉布的政治空間。

主席以維持議會有效運作,即使反對派連連抗議,他只要確保建議派支持、不被投以不信任動議就可以作出任何的決議;此廣泛的權力也是法庭基於民主國會的想像所默許的。在英國及其他民主政制中,主席的權力的確會被憲制原則及民主選舉而約束,香港卻沒有以上兩樣,假若法庭拒絕介入,主席剪布決議的權力又由誰來約束呢?

以上也解釋了為何今天民主派立法會議員要開始議事規則之戰,即使政治現實是制度向當權者傾斜,但民主派獲取了選民的信任及寄望,也不得不從立法會議事規則中找到立法會立法、修法、議政的意義。



[1] 2007年梁國雄提出修訂《截取通訊及監察條例草案》、1999年何秀蘭提出《區議會條例草案》等。

原刊於法夢

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