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立法過程合法性何存?修改議事規則的危機

2017/12/12 — 10:53

資料圖片:12月7日,民主派議員反對修改《議事規則》

資料圖片:12月7日,民主派議員反對修改《議事規則》

【文:K、腸】

香港立法會加會處理修改議事規則的議案,建制派一邊說只是技術性修訂,一邊運用主席及人數的優勢盡快扭轉立法會秩序,而今天民主派在DQ之後損失了6票及關鍵否決票數,只好拼身抵抗。非常可悲的是今天我們見到建制派力排眾議想要通過的議案,竟然是削減議員權力、方便他們為缺乏民意支持的議案護航。建制派建議的議事規則修訂案有兩大方向:

一:是「解決拉布」、方便他們迅速通過所屬意的議案,例如限制發言時間、限制中止及休會議案、降低法定人數、賦予主席召開會議、復會的能力、縮短表決程序等。

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二:削減議員議事權、增加主席權力,例如收緊呈請書及成立專責委員會制度、改革選主席機制、主席有權不批准議員提出修正案、如立會主席認為休會待續的議案是濫用程序,可決定不提出待議議題或無經辯論而把議題付諸表決、將大會主席擁有權力,擴展至所有委員會主席等。

本來立法會的代表性已經有缺憾,今天修改了議事規則無疑更方便政府及建制派保送議案,反對派連發生聲音的權力都受限。法夢之前撰文寫到香港立法會的「議事規則之戰」,本篇繼續有關於「議事規則」的討論。本篇只解答一個問題:議事規則是否可以隨意修改?

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議事規則以上的議事原則(parliamentary principles)

議事規則是由港英時期繼承而來。1845年3月7日,定例局制定並通過首份《香港立法機關會議規則及常規》,後來1929年又按英國《殖民立法機關議事規則範本》通過修定。香港於是按照英國的傳統,從實踐中建立規矩。換言之,香港所繼承的一套是由過去英國社會處理不同爭議而慮積而來的規則,這些經驗又會以官方刊物(Official journals)的形式紀錄,從前人的智慧中學習。而時至今天,議事規則及主席裁決時,眾人不但要求有理有據,更經常考據厄斯金梅所編的英國國會《議會慣例》,有相當高的論說要求。

議事規則並非沒有原則可言。香港終審庭《馬維錕》案中指明香港舊日的議事原則及價值得以延續,普通法、議事原則等都依然有參考價值。什麼為之議事原則?14年《梁國雄》案中的所指的有關國會權力、特權及特質的普通法原則又為何?

港人喜愛法治,法治在此當然擔當重要角色。在議事堂中,議員擁有的是依法及按法律授權的方式的立法權力,這當然是要符合法治要素。兩院議制、委員會討論、三讀通過等都是為「立法會議事」設立立法過程,故意令議事所需時間增加,令議員得以辯論及商討法案。

這個立法過程也彰顯民主價值:多數服從少數、政治平等、透明公開公正的討論、強調參與的模式、程序公義、商討。這些設計最終是為了令法案得以反映大多數立法議員的意向,以及他們所代表的的選民的意向。這也是為何我們需要議事規則,不只是為了秩序,而是為了民主價值。這些價值亦是議事價值的核心。

除了民主參與,立法會以同樣的規則確保法案長遠來說製定良好政策,達以善治。立法會議員討論的不但是政策/法案對大眾的影響,也理應促成利益團體與公眾利益之間的平衡。由於議事規則、議事方法及長度也會影響政策方向,所以議事堂的秩序也是「兵家必爭之地」。

議事規則是否僅為立法會內部事務?

議事規則並不是立法會中憲法;如上所述,他既受《基本法》,亦受內建議事原則主宰。美國最高法院首席大法官、美國憲法學者馬歇爾(John Marshall)指出,憲法作為人民最原始及至上的憲政文件,必然同樣管轄到憲法下的立法權力;而針對立法機關的司法覆核便是檢視立法及議事秩序的合法性的重要手段。

香港法院在《梁》案(第30-33段)指法院不便介入立法會的內部事務,但此例並非沒有例外:最重要的就是在立法程序中有否不符常規的狀況,以致影響立法的合法性。另一個,則是立法會決定違反《基本法》要求,以致立法不合法。這兩點理應沒有爭議。

更關鍵的問題其實是,法院在尊重立法會自理事務的能力的前題下,以什麼標準決定不公的情況足以影響立法的合法性?香港法院就說明,法院以互不干預的原則是會假設立法過程是符合規則及合法,所以有關不合法的舉證責任便落在司法覆核申請人身上。法院其後並沒有解釋或界定有關合法性的標準。

各國法院:為保真立法 實質審查可取

各國對於此類司法覆核的挑戰都嚴陣以待,大部份案件中都見到法庭都詳細列出相關議事決定對立法有可能的傷害,並進入實質審查的階段。法院都定下他們的法理標準,審查有關的立法事宜。例如美國新澤西州法院強調,他們只有「所作之事的不合憲性是明顯」,而非「不相關的小事」才會介入推翻法案。

德國聯邦憲法法院的標準,則是「只有法律上有證據的立法失誤,導致該法案不合法」。而西班牙憲法法院的標準著眼於「立法過程中的瑕疵」,而該瑕疵會「實質侵害了國會的意志結晶(crystallization of House’s will)」。以色列的體制跟香港的最接近,而該國會亦以複雜政治爭議以著名。

以色列的最高法院則是認為,如果立法過程中的瑕疵「直接威脅立法過程的核心」,即是對「議事能力(parliamentary life)」及「憲政架構」核心,法庭則應該介入。要留意,《梁國雄》案中,李柱銘資深大律師曾與終院爭辯以色列準標的可取性,法院認為以色列雖為普通法法制,但與普通法憲法傳統不符合而拒絕採納。

這次修改議事規則,無疑讓立法會議員、法庭及政府三方爭相詮釋立法會的角色,這次的修改如何令立法會更「有效」立法?立法過程又是否嚴謹並取得市民信任?修改議事規則會否令本來的代表性問題惡化?主席不斷限制議員的權力、極度壓縮的議政時間又會否令立法過程本身不合法?其社會影響及政策又會多深遠?立法會會否最終失去緩衝社會矛盾的角色?這些都是由泛民及建制派議員及所有支持及反對者去解答。

在2014年的《梁國雄》(告曾鈺成)案及隨後《黃毓民》(告吳亮星)案,香港法院拒絕介入實質審查。若然修改法案之後,法案通過過程令法案合法性成疑,法院又是否將要重新考慮是否介入審查?無論如何,議事規則之爭議對香港政制的衝撃與改寫,似乎將是無可避免。

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