立場新聞 Stand News

試點:解讀中共宗教工作的政策風格

2018/7/2 — 12:47

中共「政策試驗」的政策風格

關於中國宗教政策研究中,某些打壓措施是否該理解為全國政策,常常引起不同的討論及評價。近日,筆者讀畢德國學者韓博天(Sebastian Heilmann)的《紅天鵝:中國非常規決策過程》一書中,[1]發現其中的分析框架,有助我們認識中國宗教問題。韓氏形容中共是一隻超越了人們一切想像的巨大「紅天鵝」。對於黨國體制的「韌性」(resilience),他以「游擊式的政策制定」(Guerrilla-style policy making)來作解釋。這是橫跨「毛時代」與「後毛時代」,具有穩定性的政策風格。其中,在中央主導下的地方試驗,便是作者詳盡地分析的中國獨特政策過程。

中國的政策,有一種稱之為「政策試驗」,即在各地設立「試點」或「試驗區」,再將其中成功經驗總結為「典型經驗」,然後在更廣泛地區繼續嘗試(「由點到面」或「以點帶面」),以此檢驗新政策是否具有普遍性,是否需再作調整,最後才上升為國家政策。韓氏指出,政策試驗最核心之處是地方與中央的互動,有的階段主要是由地方推動,有的階段主要靠中央推動。總的來說,大的政策目標是由中央確定,具體實施辦法則先由地方自己摸索,然後才推廣到全國。在實踐過程中,試驗的方法允許嘗試新的解決辦法。從毛澤東時代到後毛時代,具有一定連貫性。這是中國威權主義呈現的獨特政策制定過程(頁xiii)。
在中國黨國體制下,中央與地方之間不存在權力制衡關係,故中央與地方的互動,不是權力下放,分權或聯邦主義。中央動手將試驗委託給地方官員,但總結推廣政策仍是中央的職責,中央政府對協調改革進程具有關鍵作用(頁59)。

廣告

中國的政策試驗,主要以三種形式進行:(一)試驗性法規,即為政策試行而制定的暫行法規;(二)試點,即特定政策領域內的示範和試點項目;(三)試驗區,即被賦予充分自主權的地方行政區(頁61至66)。

大多數政策試驗最先是由基層幹部為解決本轄區內的棘手問題而發起,同時也是受到仕途升遷和物質利益的驅動。基層幹部會向上一級相關領導尋求試驗的支持。上級領導對基層試驗的鼓勵和保護是一種潛在的「政策保障」,這種保障對基層開拓性的試驗起了決定性作用。因為在中國政壇,如果沒有上級支持,個別官員自發的改革行為是拿自己的仕途冒險(頁67)。

廣告

被篩選出來的正式「試點」經中央批准後試行新政策。試點單位定期向上級匯報,中央和地方官員以經驗介紹會的形式進行交流和協商。如果有好幾個主要決策者支持,新一輪以「典型經驗」為基礎的試點會在更大範圍內推廣。接下來,中央決策者會以黨的文件,政府規章或國家法律的形式在全國範圍內執行。接下來,對新政策的闡釋和執行又會引起下一輪的試驗(頁68)。

韓氏又總結了三種不同的政策治理模式:(一)指令性,即中央政府直接以行政監督或投資方式來實現;(二)契約性,即在中央部委與省政府間採用的簽約式治理;(三)指導性規劃,即中央發出信號,引進間接的刺激機制,藉此刺激政府所期望的行為(頁158)。

韓氏特別指出,失敗的試驗一般都不會以正式行政命令或文件形式明確宣告終止。官員需要揣摩上面發出的微妙信號,再心照不宣地結束上級不再關注或支持的項目。某些公開的失敗例子,會被歸結為地方行為不當,而不會牽連上層政策制定者(頁49)。

韓氏最後論及習近平時代的政策風格,即重新加強中央集權鞏固黨國的層級制度,中國決策過程進入「危機模式」:集權、思想動員和發佈指令。黨最高領導層收回所有決策權,黨發出的指令必須優先執行。他形容此乃「頂層設計」,即自上而下的政策制定和執行,權力被集中到習領導的中共中央領導小組,強調黨紀(頁169至172)。

宗教政策與試點

本書對我們了解中國宗教政策,有何啟迪?

在中國宗教政策上,是否也有類似的「政策試驗」或「試點」?回顧中共建國後的歷史,在1958年,中央曾以溫州平陽作「無宗教區」(退教運動)的試點。[2]後來,到文化大革命,消滅宗教政策便正式在全國落實。文革後,恢復宗教組織及活動。1986年,國務院宗教局提出在有條件的省區,應結合地方具體情況,制定宗教法規,由地方頒佈試行。而率先出台的,便在廣東省。1987年,廣州頒佈〈廣州市宗教事務行政管理暫行規定〉,1988年,廣東省頒佈〈廣東省宗教活動場所行政管理規定〉。1991年,中共6號文件提出「加快宗教立法工作」,從1994年起,二十多個省及直轄市先後推出宗教事務條例,最後在2004年,便頒佈了全國層面的《宗教事務條例》。[3]上述均為中共在宗教工作上的「試點」及「試驗性法規」的例子。

2016年4月,全國宗教工作會議上,有河北省、江蘇省、廣東省、寧夏回族自治區負責宗教官員作會議發言,涉及了創新宗教活動場所管理(廣東)、宗教中國化(寧夏)、加強宗教界人士工作(河北)等重大議題。這些均在習近平涉及宗教問題的講話中,成為全國宗教工作的新方向。[4]可見,習近平的宗教政策,也是從「試點」及「試驗區」的經驗總結出來,呈現了中央與地方間的互動。

拆十:中央與地方的政策互動

其實,在2014至2016年間浙江省以「三改一拆」為名進行的強拆十字架運動中,浙江省黨委領導(夏寶龍)在拆十運動中扮演的角色,全省自上而下的全面落實拆十指標,相信已沒有爭議。[5](很難想像,仍有人意圖將拆十理解為基層幹部的行徑)。當時最大的懸念在於,中央對拆十是毫不知情或是全面支持。這種猜困惑多少反映出某種簡單的二元思維,前者假設中央(特別是習近平)對拆十毫不掌握,後者則以習夏的密切關係,推論浙江拆十是中央授意進行的「試點」。

拆十是否中央授權進行的試點?由於對事件的官方(中央及省)內部決過程仍不掌握,實無法作任何實質結論。不過,按韓氏關於中央與地方的政策試驗互動分析框架,我們可進一步思考:(一)整個浙江省的拆十運動,假設中央對此毫不知情,事實上是對中國黨國體制的一種無知,特別是習時代的「頂層設計」與「中央再集權」取向;(二)那麼,接下來要問的,便是拆十運動期間中央與地方的互動,是中央的指令式要求,或是某種指導性的規劃下的結果?前者可視作直線的試點授權,後者則可理解為中央在宗教工作上具有某種規劃的方向,浙江省因應其獨特背景(宗教大省),既存在一定的具體政策自主與空間,但整體上仍要符合中央(習)的指導性規劃方向。如果我們再將拆十置於習近平上台以來在宗教路線上的調整及部署,特別是對國家安全及宗教滲透關係的高度重視,則習在宗教工作上提出新的指導性規劃,要求地方按其實際情況,解決「宗教難點」,確是合理的推論;(三)2016年全國宗教工作會議,未有安排浙江省的經驗分享,是否代表拆十是「試驗失敗」?所謂「失敗」是指中央的指導性規劃方向錯了?還是地方在具體執行上的涉及的問題?如果我們參照會議上江蘇省的經驗──「杜絕因工作方法簡單粗暴引發個人極端事件和群體性事件」,則浙江的問題,相信並不在「拆十」本身,而在於執行時未能有效防止發生「群體性事件」(即個別地方教會及信徒反拆十的群眾及法律維權抗爭)。事實上,涉及拆十的重要官員,由省委書記至省民宗委及統戰部主事幹部,均未有受到懲處,而反對拆十的基督教愛國團體領袖卻被政治清算,即充分說明「拆十」仍是符合中央指導性規劃(即中共政治運動鬥爭中所重視的,符合中央領導意志的「正確路線」)。

習近平新宗教秩序的規劃與試點

按筆者在拆十期間在溫州的地野考察及訪談,以及對期間的政策文件及官方報導的綜合分析,筆者相信,習近平以上任以來,宗教問題已納入其危機模式之中,特別是在重視意識形態鬥爭的大前題下,國家安全與宗教滲透問題成為重要的決策考慮。顯然,習對過去宗教工作有所不滿,認為黨的宗教工作存在失誤,必須嚴肅糾正,將失控的宗教亂象納入規劃,建構習時代的宗教新秩序。一方面,宗教發展較快的地方(宗教熱)便成為改革重點,另方面,如何全面強化黨對宗教工作的領導及管控,也必須作出政策上的創新試驗。現在回顧從2015年中央統戰工作會議,到2016年全國宗教工作會議,2017年修訂宗教事務條例,2018年各地出現針對基督教發展的不同情況,我們可以清楚見到新的宗教秩序規劃正在醞釀,大規模的強拆十架運動,儘管主要於浙江省發生,但背後仍跟黨國在宗教工作上的轉變有關,絕非孤立及個別的現象。

其實,2018年2月以來,河南全省針對基督教的管控,[6]在性質及規模上,跟浙江省拆十有著相似之處:(一)這是省級由上而下針對宗教的政治運動;(二)兩省均為基督教大省,運動具有明確針對基督宗教的目標;(三)黨員信教、大學生信教、未成年人信教,同時又要消滅及涉及宗教的公開外顯標記(如十字架、春聯等)。此外,以打壓家庭教會生存空間的專項治理工作,也在不同地方展開。[7]誠然,有關情況,並非在中國全面執行。但卻不應小覬其政治及政策含意。事實上,即使在厲行強拆十架的浙江省,或禁止未成年人進入宗教場所的河南省,仍能找到個別例外情況。北京或廣州出現針對若干家庭教會的專項行動,也沒有在全市普遍執行。這種執行上的異差,必須回到中共的政策落實處境中去分析,例如,選擇性執法,既反映中共統戰「區別對待」的手段,藉樹立鬥爭典型,制造分化的果效,也涉及了政治、行政資源及政治代價的計算,以及政策階段性的部署……我們必須對黨國的宗教政策作批判性的分析及研究,並全面掌握各地的信息,而非片面地及一廂情願地接受官方論述,僅僅因為個別情況,而妄下中央沒有收緊宗教政策,問題是個別而非全國的結論。

小結:游擊式宗教政策

韓博天以「游擊式的政策制定」來形容中共,正說明黨國這種非常規決策過程的靈活性及不穩定性。所謂「游擊式政策」,包括以下特色:(一)統一領導和群眾動員結合;(二)永恆流動和持續變化是政治和權力的常態;(三)政治決策處於隨時變更的狀態,以便政策修訂留有餘地;(四)制定即過程,即決策是一個即興發揮和反複調整的過程;(五)避免重複的標準操作;(六)從具體試點和實踐經驗中總結工作方法;(七)高層作出戰略性決策,地方積極及獨立地完成具體組織和執行;(八)主動利用政治力量之間和社會內部的矛盾製造有利機會,實現既定目標(頁17)。中共宗教政策的落實,如何體現這種「游擊式的政策制定」,可留待學者作更多具體的研究,呈現其中的複雜性。

筆者期望,關心中國宗教自由及教會發展者,首先,當對黨國體制及宗教政策有更全面的認識,並提醒自己要跟權力建制保持距離,免得被吸納成為黨國的政治代理或在地協作者。此外,須避免陷入權威迷思,奉個別官員的回應為圭臬,一廂情願地為其所言與現實間的矛盾作和諧化的政治化裝工夫。再者,要對不自覺底迷信政教合作的意識傾向有所警惕,出於良好意願而對政策作片面理解,無視其中存在的問題,或對自身能對改變政策的角色及影響力作過大或浪漫的期望,均為政教互動中的盲點所在。最後,面對不平衡及扭曲的政教關係,特別是在黨國權力「高牆」與宗教群體的「雞蛋」之間,更需要鞠身自省,該與誰同行。

[1] 韓博天(Sebastian Heilmann)著,石磊譯:《紅天鵝:中國非常規決策過程》(香港:中文大學出版社,2018)。
[2] 舍禾:《中國的耶路撒冷:溫州基督教歷史》(台北:宇宙光,2015),下冊,頁483至495。
[3] 邢福增:《新酒與舊皮袋:中國宗教立法與《宗教事務條例》解讀》(香港:香港中文大學崇基學院宗教與中國社會研究中心,2006),頁8至10。
[4] 邢福增:〈全國宗教工作會議評──地方宗教工作經驗〉(一)、(二),立場新聞。2016年4月24日,4月25日。https://thestandnews.com/society/全國宗教工作會議評-地方工作經驗-一/;https://thestandnews.com/china/全國宗教工作會議評-地方工作經驗-二/
[5] 關於浙江省拆十運動,詳參邢福增:〈拆十字架的政治:浙江省「三改一拆」運動的宗教-政治分析〉,《道風:基督教文化評論》,期44(2016年春)。英文修訂版,“The Politics of Cross Demolition: A Religio-Political Analysis of the ‘Three Rectifications and One Demolition’ Campaign in Zhejiang Province,” in Review of Religion and Chinese Society 5:1 (2018): 43-75. 是期Review of Religion and Chinese Society也是拆十運動的專輯,收錄了五篇研究論文。
[6] 邢福增:〈「中國加利利」與習近平新時代基督教秩序的實踐〉,時代論壇,2018年4月28日。https://christiantimes.org.hk/Common/Reader/News/ShowNews.jsp?Nid=154457&Pid=104&Version=0&Cid=2053&Charset=big5_hkscs
[7] 邢福增:〈從〈宗教臨時活動地點審批管理辦法〉 看黨國對家庭教會的管控〉,立場新聞,2018年6月2日。https://thestandnews.com/china/從-宗教臨時活動地點審批管理辦法-看黨國對家庭教會的管控/
 

發表意見