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《變天之後:馬來西亞民主進程的懸念》導論

2019/3/2 — 10:42

鄺健銘編《變天之後:馬來西亞民主進程的懸念》

鄺健銘編《變天之後:馬來西亞民主進程的懸念》

2018年5月,馬來西亞歷史性變天。被視為選舉威權政體(electoral authoritarianism)的馬國,在建國獨立後逾六十年首次出現政黨輪替。以巫統(UMNO)為首的國陣(BN)執政集團的政治壟斷終被打破。國家內外輿論都頗為雀躍,論者甚至開始猜度,另一選舉威權政體新加坡新一屆大選將臨,屆時馬國變天模式會否在新加坡重現?

輿論對馬國變天展現雀躍之情,其實不難理解。以馬來西亞與新加坡為例,在長時間內,兩國基本上是選舉威權政體很具代表性的例子,其執政黨政府透過限制公民社會各種自由﹑劃分選區等威權方式成功長期執政。雖然曾有學者認為,選舉威權政體不一定能夠長期存活,原因是這種威權政體操控社會的成本不菲,而且要確保國家經濟增長穩定﹑避免因利益分配不均而出現執政集團內部分裂,並不容易,但馬來西亞與新加坡的執政黨最終都能克服挑戰,順利長期保有政權。即使在2013年大選,馬來西亞反風極盛,但仍無損巫統執政地位。當時選後評論都傾向認為,選舉威權政體似乎難以被攻破。故此對很多觀察者來說,2018年馬來西亞變天猶如奇蹟,國家之內洋溢樂觀情緒,國民都在憧憬「新馬來西亞」出現—在「新馬來西亞」,執政路線將有別於過往巫統貪腐﹑操弄族群政治以鞏固威權的模式。

大選後不久,兩項民調清楚反映這種樂觀情緒。第一,按默迪卡民調中心(Merdeka Center)2018年8月公佈的民調(見下圖),在大選舉行的5月,六成四受訪者認為,國家正前往正確方向,比率創五年新高。雖然至8月,比率已回落至五成五,但這仍然處於歷史高位—從2013年8月到2018年4月,該比率一直低於五成。八成受訪者對2018年大選結果感到滿意,近七成受訪者認為未來國家之內各族關係會得到改善。第二,根據愛德曼信任度調查報告(2018 Edelman Trust Barometer),馬來西亞是其中一個民眾對政治體制信任程度躍升幅度最高的國家。

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但大選後逾半年,輿論的興奮之情在褪減。論者開始疑問,2018年變天是否真的意味「新馬來西亞」降臨。馬來西亞著名網媒《當今大馬》(Malaysiakini)在2018年12月中刊登文章Mahathir must step down to save Reformasi,這篇文章指出,領導反對黨聯盟希盟﹑促成歷史性變天的前首相馬 哈迪(Mahathir Mohamad),已非「新馬來西亞」的希望所在,因為國家正重回昔日馬哈迪出任首相掌政時(1981-2003) 強調種族主義﹑重視威權壓制的舊日巫統發展路線。同月, 希盟新政府拒絕簽署聯合國《消除一切形式種族歧視國際公 約》(ICERD)﹑馬來政治勢力在馬國首都吉隆坡組織萬人反ICERD集會後,評論開始擔心,過去巫統時代遺下的族群 矛盾幽靈,仍在「新馬來西亞」徘徊﹑甚至變本加厲。同月月 底,馬來西亞學者莊迪澎更在《透視大馬》(The Malaysian Insight)文章﹤媒體得為政府唱和音?去你的新政權!﹥不客氣地批評希盟新政府不尊重新聞與言論自由,並指「所謂的 『新馬來西亞』和『新政府』一點都不『新』」。

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在此背景下,需要思考更多的是,這次馬來西亞歷史性變天,是為亞洲民主化進程帶來新曙光,還是為馬來西亞築構新迷宮﹑令馬國繼續受困於往日威權政治軌跡?我們應如何比較2018年馬來西亞變天與其他亞洲地區的民主化經驗?回答這些問題之前,值得先簡單回顧馬國政治史。

馬來西亞政治發展簡史

具體而言,馬國政治演化可分為五個階段:

一、1940年代至1960年代:巫統藉「馬來人至上」民族運動贏得執政權力

英殖時期,為經濟利益與方便管治,殖民地統治者分 隔不同族群,外來移民如華裔與印度裔被集中在城 市。相比受限於鄉郊務農的馬來當地人,華裔與印度 裔有更多機會接受教育與獲得財富,馬來人與外來人口間的社會地位差異因而日漸變得明顯,人數佔多的 馬來人為此而焦慮不安。其後,英國殖民者嘗試把馬 來人與外來移民視為地位平等的公民,這引發了捍衛 馬來人權益的民族運動。馬來精英成立巫統、與馬華公會(MCA)、馬來印度國大黨(MIC)合組聯盟, 最後成功建立以馬來人為中心的民族國家馬來西亞, 巫統得到執政權力。

二、1969-1970年代:種族暴亂中巫統威權政治的確立與鞏固

可是立國之初,種族間的緊張關係仍未被消除。華人經濟優勢,加上生活壓力,令馬來人持續不安與不 滿。1967年將馬來語列為全國語言的國語法案,更加劇族群間的對立。馬來學生不滿巫統政府首相東姑阿 都拉曼(Tunku Abdul Rahman)向馬華公會讓步太 多,華人也不滿法案﹑不滿政府逮捕示威華人,甚至 不滿與巫統結盟的馬華公會沒有安守本份﹑積極為華 人爭取利益。於此形勢下,反對黨以各走極端的族群 路線競選—既有政黨極力爭取華人支持,同時也有政 黨以極端馬來民族主義爭取馬來選票。結果在1969年 大選,反對黨氣勢如虹。巫統聯盟票數嚴重流失,不 過最終仍能保住政權。這次選舉結果令馬來人深感不 安—他們憂懼會同時失去經濟與政治優勢。及後馬來 人與上街慶祝選舉勝利的華人發生流血衝突,暴亂快 速蔓延各州。

為平息暴亂,巫統政府推出新政策,將「馬來人優 先」方針制度化,進一步維護馬來人作為土地之子(bumiputera)的權益與社會地位,新經濟政策 (New Economic Policy)是當中的具代表性政策。 新經濟政策旨在縮窄種族社會地位差距﹑解決馬來人貧窮問題,政策內容包括:為馬來人預留政府機關重要位置與大學學額,以及規定企業須為馬來人預留股權與職位。政府也有推行國家文化政策(National Cultural Policy),令國家教育以馬來文化與語言為 中心。

因族群政治而起的國家混亂,令國民轉而認為穩定大於一切。對華人有利的選舉結果、族群暴亂以及巫統新政,都令馬來人重新支持巫統。雖然「馬來人至上」國家發展路線對華裔與印度裔不利,但暴亂之後,這些非馬來族群相信,巫統以此一方針掌政無可厚非。分化各族,使各族難以團結、難成氣候對抗政府,事實上也有助鞏固巫統威權。

可以說,巫統從懷柔與操控兩方面鞏固權力:一方面,為增加政治認受,巫統與更多政團合作、擴大聯盟,於1974年成立國民陣線(國陣),同時容許華人反對黨民主行動黨扮演華人宣泄情緒工具的角色。另一方面,巫統加強政治操控,方法包括:利用《內部安全法》﹑藉「合理懷疑」隨時拘捕「疑似異見人士」;限制公眾結社與集會自由;以頻繁更改選區劃分等行政方法增加執政黨聯盟的選舉勝算;1972年通過《官方機密法》,令外間無從得知與阻撓政府行為;恫嚇各族選民「巫統是最真誠地維護他們利益的政黨,反對勢力只會妨礙穩定與發展」。

三、1980年代-1996年:利益矛盾下巫統的掌政暗湧與回應

1981年,馬哈迪(Mahathir bin Mohamad)接任為首相。為了刺激經濟增長,馬哈迪倡議東望(Look East)政策,主張市場自由化、私有化,引進更多日韓資金以推動工業發展。與此同時,馬來人質疑巫統 未能兌現承諾﹑無法改善與保障其經濟地位,巫統的 馬來選民支持基礎因而被動搖。由於華裔與印度裔一 向厭惡巫統「馬來人至上」治國方針﹑支持巫統純粹 出於退而求其次心態,故此馬來人態度轉變意味,巫 統威權政治並不穩固、暗湧浮現。

巫統政府的貪污與裙帶關係、非馬來人仍可分享新經 濟政策紅利等因素,令歷史遺下的馬來人貧窮問題未 被妥善解決。馬來人之間的貧富懸殊問題既沒有被改 善,馬來人與非馬來人的財富差距也沒有被縮窄。在 1970-2007年三十年間,馬來人社會裡的堅尼系數一 直維持在0.47水平。在1971-1990年間,非馬來人佔 全國資產比率從34%增至54.6%,馬來人所佔比率則從 2.3%增至20.3%。這些數字顯然與新經濟政策目標── 馬來人佔30%、非馬來人佔40%、外國人佔30%──有 明顯差距。2007年,馬來人社會貧窮率仍為5.7%,遠 高於印度裔與華裔社會的2.5%與0.6%。

馬來較富裕階層同樣不滿,受教育程度較高的馬來中 產愈趨傾向批評政府。馬哈迪鼓吹市場自由化、80年 代中經濟不景,令慣受政府補助的馬來精英之間的利 益紛爭漸趨激烈,巫統內部因而出現派系分裂。1987 年,巫統內部矛盾表面化。馬哈迪競選巫統主席,被 「巫統team B」黨內勢力挑戰,最後僅能險勝。其後對手就選舉不公提出訴訟,馬哈迪向法院施壓、重組 巫統之後,才能維持權力。

與此同時,社會運動開始浮現,華人組織既推動華文 教育與族群平權運動,民權組織「國民醒覺運動」 (Aliran)也領導「反對《官方機密法》運動」。結 果在1990年全國大選,國陣支持度下跌,繼1969年大 選後,國陣與反對黨得票率差距再次被明顯拉近。

面對黨內外政治挑戰,馬哈迪以加強威權鎮壓作為 回應。1987年,政府展開「茅草行動」(Operasi Lallang),引用《內部安全法》大舉拘捕106名社運 分子、教育工作者等異議人士。

四、1997-2008年:冒起的社會問政力量

1997年,亞洲金融風暴爆發。印尼學生、社會運動分 子走上街頭反對貪腐政府、要求政治改革,獨裁者蘇哈托(Suharto)最終下台。由於衛星電視、互聯網服 務開始普及,這場印尼「烈火莫熄」(Reformasi)運 動的景象被傳送至馬來西亞。印尼普通市民以電郵、 手提電話與短信組織運動﹑對抗政府,令馬來西亞人 印象深刻。

互聯網得以被普及,是因為在1990年代,馬哈迪為發展國家資訊產業,推動「多媒體超級走廊」 (Multimedia Super Corridor),互聯網使用人數因 而急升,社會問政力量繼而冒起。1998年,前副首 相安華(Anwar Ibrahim)與馬哈迪意見不合而被罷 絀、拘捕與起訴,這成為馬來西亞民眾群起抗爭的引 爆點。國民利用互聯網搜尋更多有關安華與馬哈迪不和的消息,安華被警察打傷的照片在網上被傳閱。後 來同情安華的群眾增加,他們利用互聯網,仿效印尼 「烈火莫熄」運動,走上街頭,動員舉行大集會聲援 安華。運動初期,「烈火莫熄」網站如雨後春筍﹑數 目超過50個,內容既揭露政府貪污狀況,亦廣傳街頭 集會詳情。自此社會運動在1987年「茅草行動」後的 十年沈寂中復甦。

「烈火莫熄」運動亦令反對黨團結。1998年,「替代陣線」(Alternative Front)(即人民聯盟/民聯 前身)成立,成員黨包括伊斯蘭黨﹑人民公正黨﹑民 主行動黨﹑人民黨四大政黨。「替代陣線」令國陣在 1999年大選繼1990年後再度失利。

其後在2004年,國陣成功大勝反對黨,原因有二:第一,從2003年起接任首相的阿都拉(Abdullah Ahmad Badawi)暫停大白象工程、釋放安華,成功建立進步開明的形象,這重燃公眾對國陣的期望;第二,反對黨聯盟瓦解。在1999年大選,替代陣線成員黨之一伊斯蘭黨大勝,取得領導地位。國陣因而在2004年大選期間不斷抨擊伊斯蘭黨,指伊斯蘭黨會危害華人宗教自由。爭取華人支持的民主行動黨為保票源,與伊斯蘭黨割蓆,退出反對黨聯盟。經歷2004年大選失敗教訓後,伊斯蘭黨調整路線,轉而較強調平等與自由, 在2008年重新與人民公正黨、民主行動黨合組「人民聯盟」(民聯),並成功再次令執政黨聯盟流失支持。

馬哈迪,圖片來源:FMT片段截圖

馬哈迪,圖片來源:FMT片段截圖

五、2008年之後:馬來西亞在邁向新的國家構建之路?

2013年,反對黨聯盟民聯再下一城,不單繼續承接2008年大選佳績﹑令執政黨聯盟國陣無法取得國會三份之二議席,更甚至令國陣全國得票首次不過半。可以說,當時較能強調淡化族群差異的民聯,與較強調「馬來人至上」的巫統形成鮮明反差,其戰績也就在於令兩線制進一步成形,馬來西亞的政治競爭因而變得更成熟健康。

不過,此後的2015年是馬國政治發展史裡的另一重要轉捩點。在2013年大選取得佳績後,民聯內部因意見不合而分裂。2015年6月,作為民聯三大組成黨之一的伊斯蘭黨,宣佈與華人反對黨民主行動黨斷交,然後另一民聯組成黨人民公正黨宣佈民聯瓦解。

同月,伊斯蘭黨內的開明派被排擠,繼而另立國家誠 信黨。同年9月,人民公正黨﹑民主行動黨與國家誠 信黨另立新的反對黨聯盟「希望聯盟」(希盟)。 民聯內訌瓦解,一度令民眾重新支持以巫統為首的 執政黨聯盟。在2016年大港(Sungai Besar)與江沙 (Kuala Kangsar)兩場補選中,執政黨聯盟仍能取得 大勝。至2018年4月,國際媒體路透社仍在報導文章 Explainer:Why scandal-hit Najib is expected to win Malaysia's election預測,前首相納吉領導的巫統政府 會順利連任。

事後回望,民聯瓦解其實對馬國政治發展意義深遠,原因是伊斯蘭黨離開反對黨聯盟之後,既逆轉2004年大選後伊斯蘭黨改以溫和種族政治立場與其他反對黨結盟的策略﹑令伊斯蘭黨重新以較激進馬來民族主義路線競選,亦削弱了反對黨聯盟的馬來選民支持基礎,令希盟因而有誘因與前首相馬哈迪乃至他創立的土著團結黨結盟。上文疑問,這次馬來西亞歷史性變天,是為亞洲民主進程帶來新曙光,還是為馬國政治歷史構築新迷宮?2018年馬來西亞變天前的政治版塊變動,其實可引伸兩個更具體的問題:第一,前首相馬哈迪與反對黨聯盟破天荒結盟,是否會為馬國未來民主進程提供更多助力?第二,在馬國變天案例之中,我們應從何角度展望馬國未來民主路發展?

思考民主化:關於本書內容結構

研究民主化,不外乎幾個進路:第一,研究政治制度,考察權力分佈與制衡,政府與社會關係是其中一個考察關注點;第二,研究選舉生態,考察選舉規例﹑政黨功能與競選策略﹑選民投票意向﹑選區如何被劃分﹑選後新內閣如何組成等;第三,研究外在因素的政治影響,這些因素包括:殖民遺產﹑大國政治﹑國際聯繫﹑環球經濟危機與思想傳播等;第四,研究共同體構建方式的政治影響,這個研究進路認為,民主發展的起點,離不開「誰是民」這個問題,權力與資源分配方式往往會取決於這個問題的答案。研究政治思想史的學者Margaret Canovan所著的 Nationhood and Political Theory ,是有關這種民主發展觀頗具代表性的參考著作。

這本評論集以《變天之後:馬來西亞民主進程的懸念》 為題,顧名思義,就是希望在2018年馬來西亞首次出現政黨 輪後,思考馬國未來民主路。本書十四篇評論文章,基本上都 聚焦於馬來西亞國家共同體之構建方式,並以此角度切入觀察 變天前後的馬國政治發展軌跡。這個分析進路,對思考2018 年馬國大選變天意義﹑展望馬國未來政治發展趨向頗有幫助, 因為民主之路是否開展﹑如何開展,確與國家構建共同體方式 關係密切。以馬來西亞為例,論者往往會指,「馬來人至上」 國家建構方針,與變天前長期執政﹑以巫統為首的執政黨聯盟 所發展的威權政體環環相扣。論者寄望未來「馬來人至上」國 家發展路徑被變改,也一直是他們樂觀期盼馬國變天的原因。

此外,論者書寫台灣與印尼民主化歷史,也定必會提到,威權 政體被打破缺口﹑政制被開放衍生的一個重要轉變,是在地族 群關係被重組—原來被擠壓的族群,開始被尊重與賦權。事實 上,經濟學人信息社(Economist Intelligence Unit)的民主指 數(Democracy Index),也視族群多元自由為評估指標之一。 可以說,民主化的目標,離不開透過族群重組體現重視自由之 精神。如是觀之,制度權力分配﹑選舉制度細節等,都是實現 此一目標的手段;至於外在因素,則為理解民主進程演化提供 重要背景脈絡。這也是說,本評論集主要以第四種進路考察馬 國民主化進程,目的是為分清主次﹑切中問題核心。

本書十四篇評論文章的作者,來自馬來西亞﹑新加坡﹑台灣與香港。作者之中,有學者﹑資深傳媒人﹑醫生等,各有不 同專業。亦因為作者背景不同,這本評論集的書寫特色,是較能以宏觀與比較視野,冷靜檢視2018年變天對馬來西亞乃至亞洲的意義。

馬來西亞首都吉隆坡(資料圖片,來源:Indra Gunawan  @Pexels)

馬來西亞首都吉隆坡(資料圖片,來源:Indra Gunawan @Pexels)

本書會分為三部份。第一部份關於變天意義,會探討所 謂變天意指何種變化。葉鵬飛的﹤馬來西亞變天後的政治變數 和常數﹥概述馬國大選後的變與不變,並認為在鄰國新加坡新 一屆大選將臨之際,新加坡反對黨要複製馬來西亞經驗,藉此 挑戰同屬選舉威權政體﹑長期執政的人民行動黨政府,未必容 易。鄺健銘的﹤「新馬來西亞」(Malaysia Baharu)誕生?亞 洲民主化案例啟示﹥歸納台灣﹑菲律賓與印尼民主進程經驗, 一方面指出,促成變天的關鍵更在於舊有威權體制權力精英而非「人民力量」,另一方面從比較視野分析2018年馬國變天 有何獨特處﹑變天之後馬國未來民主路有何不明朗因素。李氣虹的﹤馬來西亞變天與台灣政黨輪替之比較﹥參考台灣政黨輪 替經驗,從現實政治角度展望馬國變天後的政治發展。他特別 提醒,「選舉結果只是執政黨和在野黨相互易位而已,國家機 器仍然依靠龐大的公務員隊伍去維持運作,舊政權長期執政形 成的積習沈痾和利益分配,不可能在一夜之間消失或改觀。」 馮垂華的﹤思考馬來西亞變天後的民主社會發展﹥不只關注選 舉政治。他觀察日常生活之中的政治,回顧馬來西亞公民社會 的發展脈絡,進而思索變天之後馬國民主路應當何去何從。蘇天仁的﹤從族群政治角度看馬來西亞「改朝換代」﹥能為這部 份作結。他認為,要審視變天之後「新馬來西亞」是否真的誕 生,其重要檢驗標準,就是未來「馬來人至上」國家建構路線 會否被變改。

本書第二部份關於國家構建,會回顧馬來西亞成形前後各 種政治思潮與觀點如何形塑國家構建路徑。彭成毅的﹤誰是馬 來西亞人?擺盪於中間路線和四種主義的華巫關係﹥為這個部 份提供了精彩的導引。他梳理歷史之中馬來西亞國家建構路徑 的不同想像,分析馬來極端民族主義﹑伊斯蘭主義﹑共產主義 等思潮的政治影響。林韋地的兩篇文章﹤「馬來人至上」—馬 來西亞國家構建路徑的前世今生﹥與﹤馬來西亞華人—複雜的 共同體?﹥回溯歷史脈絡,解構馬來西亞建國以來的國家族群關 係。一方面,他回顧馬來人政治地位的演化進程,進而思考馬來西亞未來國家發展的可選路徑。另一方面,他指出,處於邊 緣位置的馬來西亞華人,其實亦非鐵版一塊﹑並非簡單純粹的 單一族群,這多少可以反映,作為前英國殖民地﹑因地緣政治 需要而被構建的馬來西亞有何國家特質。鄧世軒的﹤「國家元 老理事會」—為變天而設的新國家機關?﹥探討變天後新成立 的「國家元老理事會」的政治影響。他認為,這個新國家機關 或則會為日後國家發展提供更多助力,或則會成為有損民主的 新政治鬥爭工具。

本書第三部份關於民主之路,會分析民主體制的實際操作,以及檢視馬來西亞變天前的選舉競爭與選民心理。陳迎竹 的﹤從馬來西亞變天看民主選舉競技﹥回顧東亞與東南亞民主 化案例,概述民主發展應具備的條件﹑民主與善治關係﹑政黨 輪替出現成因,指出民主進程裡的各種陷阱,為馬來西亞未來 民主路提供借鏡。葉司徽的﹤促成馬來西亞首次政黨輪替的因 素﹥分析政經大事﹑選民心理﹑動員機制等因素如何促成馬國 歷史性變天。黃亦筠的﹤變天之後:從台灣「三次變天」思考 馬來西亞未來民主路﹥回顧台灣民主體制運作二十多年的經 驗,梳理台灣三次政黨輪替前後選民期望與實際選後政治變化 的落差,進而勾畫馬來西亞未來民主路的具體挑戰。顏漢霖的 ﹤沒有永遠的敵人?論前首相馬哈迪與反對黨結盟之競選策略 ﹥從現實政治角度切入,分析反對黨陣線希盟與前首相馬哈迪 的破天荒政治結盟的後續政治影響。他認為,這種結盟的後 果,是令希盟之內的「四黨制衡」無從談起,重登相位的馬哈 迪因而有足夠政治能量左右國家未來政治發展路線。黃嘉年的﹤寫在香港:從海外馬來西亞選民角度看變天﹥對比2013年與 2018年大選期間在港馬來西亞海外選民的心理變化。他的有趣 觀察是,雖然2018年馬來西亞終能成功變天,但在大選前,相 較2013年,香港的海外馬來西亞選民的投票熱情已然冷卻。

可以見到,這本評論集的重點,是指出2018年馬來西亞變天的亢奮背後,處處不乏令人憂慮的變數與懸念。大選前,不少論者說,從現實政治角度看,反對黨聯盟的競選策略乃至變 天都有其必要。大選後,也不乏論者說,現在言之尚早,不宜 輕率眨低2018年變天對未來馬來西亞民主發展的積極意義。這 本評論集的目的,並非為簡單重複這些信念。書中一眾作者更 感興趣的問題是:從歷史與比較角度看,馬國變天案例如何能 夠幫助我們更透徹理解「民主化」這個概念?

 

(《變天之後:馬來西亞民主進程的懸念》現於序言書室、誠品書店、Kubrick 有售。)

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