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量入為出以5年計 港府更有作為

2017/8/4 — 23:06

新任特首林鄭月娥 2017 年 7 月上旬出席立法會答問會,宣佈競選政綱提出增加每年50億港元教育經常性開支的首階段使用方式。

新任特首林鄭月娥 2017 年 7 月上旬出席立法會答問會,宣佈競選政綱提出增加每年50億港元教育經常性開支的首階段使用方式。

剛發表現屆政府最後一份預算案,結果一如外界所料,在巨額的印花稅及賣地收益影響之下,前財爺再次大幅度「估錯數」。

特區政府的慣性手法便是在庫房水浸的情況下,大手筆地派糖,以表示在穩健理財的前提下,願意還富於民,可是,民間的聲音卻認為政府的預算案一直過於保守,缺乏長遠承擔。

有趣的情況是,新任財政司司長陳茂波卻自詡,施政報告內容廣泛而充實,能照顧社會不同階層需要及回應期望,為香港長遠發展奠下基礎。政務司司長張建宗亦表示,財政預算案全面務實,並富前瞻性。兩位司長的自我感覺明顯與民意存在距離,甚至對所謂的長遠發展在官民之間,存在兩種完全不一樣的解讀。

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首先,特區政府經常表示財政預算案失準,是受制於賣地收益等不穩定性影響。在筆者眼中,這只不過是自圓其說的解釋。我們當然無法估計土地拍賣的競投價格,但政府就調控樓市,多番推出辣招,意味着政府並非不知道樓市的熾熱程度。在麵包(即現樓)售價高昂的情況下,政府無可能無法估計麵粉(即土地)的競投價格會屢創天價。

政府一直過度審慎的保守理財法則,是基於基本法第107條的緊箍咒,要求特區政府的財政預算以「量入為出」為原則,力求收支平衡,避免赤字。

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這個量入為出的原意是為香港的持盈保泰着想,但在實際的財政年度運作之下,便變成了2003年之後歷任財政司司長的最高指標,力求每一年的盈赤也必須達到量入為出的目的。但在無財不行的情況下,多項長遠公共政策自然無法作出具體建議及落實,如早期在社會上引起廣泛討論的「全民退休保障」及「長者生活津貼」便是最佳例子。

可是,若果我們深入地了解基本法的意思,便會發現基本法是沒有硬性要求特區政府,每個財政年度也需要達到量入為出,而特區政府亦的確出現過最少3年的赤字預算;即使是收支平衡也只是用「力求」一詞。

即特區政府如果把量入為出這個標準套用一屆5年的政府任期內,而非一年的財政指標,很多真正全面務實、富前瞻性的公共政策便有資源作公眾討論。例如,現屆政府在2012年及2013年的預計財政收益合共只有83億,但實際是768億,即2014年開始,政府便應該有685億作長遠政策規劃,加上隨後兩年的盈餘,整體一屆政府的財政安排仍是量入為出,非常穩健,而非全數撥歸庫房作儲備。

其次,年度作計算的財政預算案,在將價就貨的情況下,必然導致官員出現短視的特質。再以安老服務需要作例子,隨着香港老年化情況的來臨,長者服務的需要必然與日俱增。在2015至2016年預算中,已預留500億元改善有需要長者的退休保障,今年度再預留300億,加強安老和殘疾人士康復及院舍等服務。兩年度合共800億的安老預算,好像非常有政策延續性及關顧長者,但實際的情況可能是兩年的政策需要評估並不一致,變成今年長者的需要是「退休」,明年卻又變調成了「院舍」的怪現象。當中,我們還未計算相關配套的需要,例如護士學額,社區康樂等政策要求;在拼湊出來的規劃中,實在令人難以看到整幅政策藍圖。

還有,我們發現在財政預算案的寬減措施中,已經連續5年出現:退薪俸稅、利得稅、寬免差餉及綜援額外津貼4項。從公共行政的角度作分析,持續出現的措施便應該納入制度中運作,或是需要檢討現有制度的不足,而作出系統性調整,而非約定俗成地出現。

加上,這種非政策性安排是會導致市民對政府「回水」出現「合理期望」。不過這種合理期望,對長遠政府規劃來說,卻可能是不合理的。例如今年派糖的350億,性質與錦上添花差異不大,若連同之前兩年800億的安老預算,政府已經有1,150億就長者服務作出長遠規劃。

當然,若我們要求只有半年任期的財政司司長,制定既全面、而又有政策延續性的長遠政策承擔,又好像要求過高呢!

(文章僅代表個人立場,原刊於經濟日報)

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