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集權後,改革大幕會拉開嗎?

2018/4/12 — 12:05

資料圖片:習近平(政府圖片)

資料圖片:習近平(政府圖片)

【文:Metheo M】

參加一個學術聚會時,有位學者極有信心地說:“他的改革是一個分步走的過程,前五年是一個集權的過程,而改革將在接下來鋪開”。另一個廣泛流傳的說法是,“他要不畏罵名忍辱負重集權,花二十年時間徹底改變中國”,貌似有不少人在暗暗期待中國的改革大戲,但是如果仔細審視過去五年的時局,我們並沒有理由如此樂觀。

從集權到永續集權

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從建立各種跨部門的領導小組,到最近取消主席的任期限制,集權一旦開啟,很難有“集夠權了,讓我們大刀闊斧改革吧”這種時候出現。掌握了軍隊的權力,還有意識形態部門的權力在別人手裡。掌握了意識形態的權力,經濟政策自己的發言不被重視。經濟政策終於自己說了算了,外交政策不能按照自己的意願施行。終於把外交這塊業務拎清了,港澳台老出亂子,自己也要管。終於港澳台業務要建立新部門,自己說話算數了,金融市場這塊自己一直沒能顧得上,現在也要管。於是集權從黨國層面深入到民間經濟層面。好像現在的領導人已經權傾四方,實則還有無數的領域他鞭長莫及,集權遠未到盡頭,也不可能到盡頭。
在“黨內無派,千奇百怪”的中共內部,集權會傷害到其他派係與競爭者的利益,在政治精英之間造成裂痕和持續的鬥爭,一個代表性的例子是孫政才的落馬。清除政治反對者,某種意義上有利於以後政令的暢通,但這會在高層形成恐怖的政治氣氛,持續製造潛在的反對者,給政局帶來不穩。這種建立在恐懼基礎上的權威是脆弱的,真正的權威需要建立在信服上。面對集權過程中遇到的阻力,集權者常常將大量精力花在政治上的交鋒、對政治紀律的完善以及政治組織架構的調整。相比各項國計民生的改革,這些事才是他們優先考慮的。所以到最後,我們很可能只看到持續的集權,而看不到大刀闊斧的改革。
十八屆三中全會(2013年11月)出台的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中,提出了六十項改革清單。當時宣布廢除勞教制度,讓人們對後續的改革寄予厚望,但是近五年過去了,這份重要的改革文件已無人再提,落實情況可想而知。對未來持樂觀態度的人或許會說,這是因為最高層的權力還不夠強大,無法推動改革。但集權永無完成之日,改革的要義在於開始並進行重點突破,最高層在前兩年時權力已比較強固,但是我們能看到的仍然是持續的、步步為營的集權,而不是在國計民生上的傾心投入。

新的民粹運動可能出現

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集權幾乎是所有政治人物都想幹的事情,其中​​一個慣用手法就是通過“打擊一部分、迎合一大片”的民粹運動,來為集權提供合法性。一個社會中積累的問題,總需要有人來負責,找出這些社會問題的“元兇”,狠狠打擊,很容易獲得民意的支持,某種意義上這也是一個尋找“替罪羊”的過程。社會問題千頭萬緒,僅靠某種行動是遠不能解決的,這個意義上,被選擇成為打擊對象的就成了社會問題的“替罪羊”。有時候被打擊對象本身也不清白,但是最後可能因為過度執法,帶來的新的不公與非正義。

希特勒選擇的打擊對像是“猶太人”,軍國主義日本選擇的打擊對像是“無政府主義和共產主義分子”。阿根廷庇隆政權曾掀起了民族主義的民粹主義,打擊的對像是“外國資本家”。普京的打擊對像是“經濟寡頭”,菲律賓杜特爾特選擇的打擊對像是“毒販”,委內瑞拉馬杜羅的打擊對像是“不法商販”,南非的祖瑪呼籲“沒收白人土地分配給黑人”,倡導一種種族主義的民粹主義。
總之要選出社會中的一部分“問題製造者”,進行打擊以獲取民意支持。中共現政權選擇“反腐打貪”,將矛頭對準嚴重的官僚貪腐問題,迅速贏得民意支持,同時打擊政治異己,為順利集權打開了局面。在這種民意支持下,政治上的集權也被理解,人們相信更大的權力將帶來更多的改革行動,其他社會問題的解決也指日可待。

但是,這種民粹集權模式,需要不斷製造政績來回應民眾,這些政績相當於對從國民手中拿去的公民權利的補償。執政當局在無法及時拿出政績繼續給集權以適當理由時,它往往會尋找新的打擊對象,發動新的民粹運動。雖然沒有什麼政績回饋給支持自己的民意,但如果一直讓國家處在一種“危機狀態”,需要最高權力開展各種緊迫的打擊行動,集權就有了合理性。

具體到現實,安邦被接管和吳小暉被捕,有可能讓現政權將下一個目標轉到“經濟寡頭”上,當然是與現政權不合作的“經濟寡頭”。另外,在今年1月份突然開展的聲勢浩大的“掃黑除惡專項鬥爭”,固然有對政法系統進行清洗重構的目的,但也有以此獲得民意支持的訴求。不過由於沒有像反腐敗一樣獲得民間的熱烈回應,該運動變成了“沒有民意基礎的民粹運動”。

社會的主動性與創造性被窒息

權力集中到最高層之後,面對巨大的問責壓力,下層官僚在執政上的主動性與創造性將被窒息掉。一方面,最高領導人親自過問、推動的一些事情,官僚們會積極地落實執行。但他們並沒有意願對最高層的指令進行因地制宜的靈活處理。另一方面,最高層沒有強調、沒有闡述過的事情,官僚會變得畏手畏腳,“不求無功,但求無過”,因為來自上層的問責壓力太大,他們沒有意願冒風險主動開展工作。這樣的後果是整個社會,尤其是官僚體系的創造性解決問題的機制將變得功能不全。我們看到所有人圍繞在最高層周圍,聽取他們的意見,氣氛熱烈,好像全國上下已經擰成一股繩,每個人都摩拳擦掌想發展這個國家,但實質上,眾多官僚在自己的領域中,做什麼不做什麼都變得更加謹慎小心。

為什麼在上世紀80年代,中國的各項改革措施可以不斷湧現?一個重要的原因是,大量的改革措施,是首先在基層萌發,然後成長、推廣起來的,比如安徽的包產到戶和四川擴大國有企業自主權的改革,都是在地方上先有自主突破,實踐效果被認可後,在全國進行推廣的。而現在,地方上恐怕很難有主動進行這種制度創新的勇氣和積極性。主動求新變得有風險,不如盯著上面的權力核心,等“偉人”來發號施令。但社會問題紛繁複雜,高層如何能面面俱到?這種集權,強烈地破壞了社會自我創新、解決問題的微觀機制,尤其是官僚系統的這種能力。

一言以蔽之,在中國這樣一個幅員遼闊、人口眾多、各地差異巨大的國家進行集權,然後靠領導人指點江山,全國一盤棋地發展,本身即不可能。改革開放成功的重要原因,就是對地方和企業進行放權讓利,對民間社會鬆綁,將包括官僚系統在內的社會方方面面的創造性與活力釋放出來。現在卻在逆潮流而動,其帶來的危害和成本,將在集權愈甚時逐漸顯現。

變本加厲的運動式治理

運動式治理是具有革命運動傳統的中國共產黨常用的治理方式,大規模集權後,運動式治理可能會變得更加頻繁而蠻橫。高層擁有強大的問責權力後,需要推進的工作,將會被當做政治任務從速進行。但這樣的政治任務,在往基層傳達時,壓力層層傳遞,會產生一種放大效應,最終被基層過度執行,造成各方面的緊張和不協調,給國計民生帶來傷害。

去年11月大興火災後,北京開始空前高效地清理“低端人口”,各級下達指標在最短時間內完成了政治任務。但其造成的後果是數十萬人不得不在幾天之內搬離住處,部分人無法找到合適的落腳點,被迫露宿寒冬的北京街頭。同樣在去年12月,北京以運動式手段開展的“亮出天際線”運動,用簡單粗暴的方式集中拆除整治牌匾標識,造成了輿論反彈。

國家從社會集權、中央從地方集權,使得橫向上權力集中在政府,縱向上權力集中在中央。權力的集中,一方面使得來自高層、甚至最高層的問責壓力增大,官僚在執行過程中必須更加賣力。另一方面,集權整體上增加了官僚系統的權力,他們的行為更難約束,對民間的態度也更加蠻橫粗暴。有來自高層的指示,基層執行的官僚變得底氣十足,北京在清理“低端人口”時的粗暴蠻橫正是在這樣的背景下發生的。

由於最高層強大的問責壓力和強權給人帶來的恐懼感,真實的下情上達變得困難,“報喜不報憂”可能會愈演愈烈。來自基層的信息反饋機制和糾錯機制被弱化,政策常常在同一個方向上進行疊加強化,導致過度執行,給社會帶來負面影響。集權帶來的巨大問責壓力,加劇了官僚體系在執行中的唯上與僵化。去年冬天在北方蔓延的“氣荒”,部分原因即是脫離實際的高指標、大干快上、層層加碼,運動式執行“煤改氣”的後果。

筆者極為擔心的一件事情是,最高層將扶貧作為2020年前必須完成的死任務,可能將在任務到期之前掀起一股浮誇風、虛假風和折騰風混合的熱潮。浮誇風是指不同地區爭先恐後匯報自己的扶貧成績,虛假風是指弄虛作假謊報自己的扶貧成績,折騰風是指地方折騰貧困戶進行脫貧,比如大規模搬遷、大規模開展新的生產項目等。

沒有足夠的理由樂觀

那些持有樂觀態度的人們一再安慰自己說,再給他們點權力吧,再忍忍吧,等到萬事俱備,他們就會大刀闊斧進行改革,然後我們的犧牲也就值得了。但是,過去五年的真實情況是,幾乎沒有實質性的改善分配格局、釋放制度紅利的改革,有的只是一而再再而三地從國民手中拿走各種公民權利,對異見人士的持續打壓,言論統制的一再收緊。權力越來越走向時代的反面,且沒有回頭的跡象。事實上,幾乎所有想通過讓度公民權利而達成的改革,最後都會既無法達成改革目標,又喪失自己的權力。

此次集權的重要目的,是面對官僚系統的紀律鬆弛,加強對他們的問責能力。加強問責能力,一種方法是向上集權,加強上級對下級、中央對地方的問責能力,這也是現政權採用的方法。但另一種方法是將問責的權力交還給國民,形成下面對上面、社會對國家的問責。前一種方式看似最高層擁有了無上權力,讓官僚們恐懼顫抖,但它在實際中問責整個官僚系統時,仍然捉襟見肘。帝王時代擁有生殺予奪大權的皇帝,也無法有效治理官僚隊伍,就是最好的例證。要想讓整個官僚體系變得負責而有執行力,需要把問責的權力交給全社會。

權力被集中後,執政者權勢熏天,周圍沒有可以製約這個權勢集團的存在,那麼“不受制約的權力傾向於腐化”這條鐵律就會開始起作用。不受制約的權力,不管開始怎樣,變得醜聞纏身只是時間問題。另外,在集權期間,執政者有針對性地選擇打擊對象來獲得民意支持,但一旦大權在握,他們就可以想打擊誰就打擊誰了。普京政權就是很好的例子,開始普京選擇的打擊對像是“經濟寡頭”,現在任何妨礙普京的人都可能面臨牢獄之災。中國要發展,最需要的是自由與法治。而現在的集權,以及靠動員官僚系統的方式搞建設,既破壞自由又傷害法治。這種局面看起來熱鬧,但其成本將隨著時間推移而顯現。 
 

作者自我簡介:海外就讀的中國留學生

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