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【高鐵超支延誤】甚麼是參考組別預測?

2017/8/14 — 19:27

高鐵香港段總站設計概念圖 (圖片來源:高鐵網站)

高鐵香港段總站設計概念圖 (圖片來源:高鐵網站)

高鐵香港段工程一再超支延誤,為此港鐵邀請了兩名國際專家調查,其後港鐵獨立董事委員的第二份報告在2014年10月發表。“獨立專家特別針對「服務經營模式」項目提出了建議, 指出除了現行的成本計算做法外, 還應採用參考組別預測來建立分級備用資金, 由項目、港鐵公司及政府持有不同水平的備用資金。(註一)”

專家期望港鐵(政府大型工程)採用三項措施以期更準確地控制預算。它們是:

( 1 ) 概率成本指標;

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( 2 ) 利用參考組別預測來制定合理的預算及備用資金,以增補現行的成本計算的做法; 及

( 3 ) 在「服務經營模式」下為項目設立分級備用資金。(註二)

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地鐵工程總監雖然表示接受專家意見,及已在未來工程全部採納其意見。其實他們是信口雌黃。在這三項中,政府實質地只採用了一項,發展局於去年六月成立了“項目成本管理辦事處”引入“參考組別預測”(註三)。

參考組別預測

參考組別預測是諾貝爾經濟得獎者Daniel Kahneman and Amos Tversky.的理論建議。其方法是:

  以“國際上同類型項目建立一個參考群組;

  為所預測的參數建立概率分佈。

  將具體項目與參考類進行比較,以便為具體項目進行估算。

在高鐵超支上,專家做了一個112個國際上的高鐵、隧道和重鐵的參考群組,計算出其成本效益 cost performance其和成本超支Cost overrun,井以此與高鐵比較。他們也比較了港鐵的以往工程與高鐵工程(註四)。

政府也表示,“發展局早於二○一二年委託了國際知名的牛津大學學者傅以斌教授,研究在香港的大型道路工程應用一個已在英國、美國、丹麥等地採用的「參考群組預算法」的可行性,並建立參考群組。這個研究亦為香港過往20多年內完成的大型道路工程項目的估算表現與其他30多個國家約一千個同類型項目作基準比較。”

政府還表示:“其他國家項目的超支金額平均為立項估算的百分之二十,香港平均則為百分之十一。”可是,為何香港人普遍對政府的大型工程很有意見呢?

後記

雖然政府表示,它已根據國際標準計算工程開支,但它呈上立法會的工務預算仍然是以舊有的方法計算支出外加10至15巴仙備用資金。這當然令到審議的議員不滿。既然,政府已接納了專家報告。它的未來工務局文件便應該同時呈上概率成本指標、參考組別預測的預算及備用資金,和設立分級備用資金制。

 

附錄
註一

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1 . 4 4 第二, 獨立專家認為, 備用資金的提取最能反映項目的主要成本風險。獨立專家建議採用以概率為基礎的關鍵績效指標, 以監察項目按預算完成的機會。此外, 應根據獨立專家的評估, 應重新審視7 1 5 億港元的造價估算。展望未來, 獨立專家特別針對「服務經營模式」項目提出了建議, 指出除了現行的成本計算做法外, 還應採用參考組別預測來建立分級備用資金, 由項目、港鐵公司及政府持有不同水平的備用資金。

註二

預算控制

1 . 3 3 獨立專家審視了高鐵香港段目前的預算控制安排。獨立專家認為, 成本超支的根本原因, 是最初的預算安排過緊。成本超支歸因於兩個因素:( 1 ) 工程延誤及( 2 ) 香港建築業過熱導致市場供應的壓力。為應對日後項目的成本超支風險, 獨立專家提出了三項建議, 即港鐵公司採用:( 1 ) 概率成本指標;( 2 ) 利用參考組別預測來制定合理的預算及備用資金,以增補現行的成本計算的做法; 及( 3 ) 在「服務經營模式」下為項目設立分級備用資金。

註三

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提升項目估算表現

24. 我們一直努力不懈,進一步提升工務工程的項目估算表現。我們正在進行一些關於在香港的工務工程項目中,運用參考群組預算法的可行性研究。現時,雖然制訂有關主要道路工程和工地平整工程的參考群組預算法已完成,但是有關排水及排污工程、供水和樓宇項目的研究仍在進行中,當所有研究完成後,我們會考慮如何應用參考群組預算法於本港的工務工程項目。

25. 使用風險分析估計(Estimating using Risk Analysis) 來制訂工務工程項目預算的做法,已經沿用了超過 20 多年。辦事處現正檢討項目估算的方法,期望能夠採用量化風險分析、加入參考群組預算法等。我們會在進行檢討的過程中,尋求專業意見。

註四

Benchmarking against international projects

4.17 The benchmarking against international projects is shown in Table 4.The benchmark consists of 85 high-speed rail, tunnel and urban rail projects that can be considered comparable to the Project in terms of technology used and planning regimes and for which data on schedule were available 5 . Statistical tests showed no significant differences between the three types of projects regarding schedule; the data for the three types can and should therefore be pooled, as done in the table row with the total. Table 4. Construction schedule length, international benchmark Construction schedule length, years (average) High-speed rail 8.5 Tunnels 6.0 Urban heavy rail 7.2 Total 7.0 XRL 5.8 (7.9)

 4.18 The benchmarking shows that the average construction schedule length in the benchmark was 7.0 years (median 6.1 years). This compares with an initial estimated schedule length for the Project of 5.8 years, extended to 7.9 years in July 2014.

 4.19 The benchmark in terms of schedule risk is shown in Table 5. Measured against the agreed opening date set out at the decision to build, the benchmark shows that 7 out of 10 (71%) of the projects were delayed, with an average schedule overrun of 43%. Again, the different project types are not statistically significantly different. Against the benchmark, the Project at present has a schedule overrun of 36%. It should be kept in mind, however, that all the projects in the benchmark are 100% completed, whereas XRL is currently 60% complete as of July 2014.

Table 5. Schedule risk, international benchmark Frequency of schedule overrun Size of schedule overrun (average) High-speed rail 76% +44% Tunnels 57% +31% Urban heavy rail 75% +50% Total 71% +43% XRL nr +36% 4.20 When the projects in the benchmark were 60% complete, they needed on average 2.8 years (median 2.4 years) to reach full completion. The XRL plans to complete the remaining 40% of the project in 3.2 years. If the XRL delivery team performs no worse or no better than delivery teams on the projects in the benchmark, then there is a 31% risk the XRL team will not meet the end of 2017 completion date for XRL.

註五

立法會十一題︰採用參考組別預測方法估算基建工程項目成本

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以下是今日(四月十二日)在立法會會議上姚松炎議員的提問和發展局局長馬紹祥的書面答覆:

問題:

一份土木工程學術期刊於去年十一月刊載的一篇文章指出,發展局曾於二○一二年就採用參考組別預測方法估算香港主要道路工程成本與學者合作進行了可行性研究(合約編號為CE11/2012(CE))。根據有關的資料,參考組別預測有助增加估算工程成本的準確性,從而減低出現超支的風險。就此,政府可否告知本會:

(一)發展局有否公開上述可行性研究的報告;若有,公開的時間和渠道為何;若否,原因為何;

(二)鑑於目前有多項基建工程項目出現嚴重超支的情況,當局在估算該等工程的成本時,有否採用參考組別預測方法;若有,詳情(包括相關數據)為何;若否,原因為何;及

(三)當局有否計劃日後採用參考組別預測方法估算基建工程項目的成本;若有,實施時間表為何;若否,原因為何?

答覆:

主席:

政府持續適度及有序地推展工務工程,以改善市民的生活質素、提升香港的長遠競爭力、推動香港經濟發展。

雖然近年有個別超大型工程項目,在推展過程中遇到不可預見的情況,引致超支及延誤的情況出現,但基本工程計劃整體的估算表現一直保持良好。回顧過去十年,財務委員會(財委會)共批出約650個甲級工程項目,撥款總額為7,700億元;當中約有70個項目需要向財委會申請追加撥款,所涉款額約為600億元。即約有十分之一項目需要增加預算,而相關的金額佔撥款總額約百分之八。

另外,雖然個別項目因應某些情況,需要增加撥款,但以整體基本工程計劃來說,我們不單能夠在原核准預算內完成,而且還有盈餘。例如,在過去十年,共有約850個甲級工程項目完成最後結帳,原核准預算總額約為2,400億元,而結帳總開支約為2,100億元。雖然有個別項目需要向財委會追加撥款,但其他項目的盈餘除足以彌補超支項目的追加撥款外,仍有約300億元餘額,即最終項目的總開支為原核准預算的約百分之八十五。

於去年六月在發展局成立的項目成本管理辦事處(辦事處)其中一項主要工作是提高工務工程項目的管理水平,當中亦包括工程項目預算的表現。辦事處現時正致力優化項目預算的制訂方法。

就姚議員問題的三個部分,現回覆如下:

(一)為了加強工務工程項目估算的表現,發展局早於二○一二年委託了國際知名的牛津大學學者傅以斌教授,研究在香港的大型道路工程應用一個已在英國、美國、丹麥等地採用的「參考群組預算法」的可行性,並建立參考群組。這個研究亦為香港過往20多年內完成的大型道路工程項目的估算表現與其他30多個國家約一千個同類型項目作基準比較。結果顯示,其他國家項目的超支金額平均為立項估算的百分之二十,香港平均則為百分之十一。再者,香港這些項目的整體實際開支更是低於核准預算總額百分之一。總括研究所得,香港整體大型道路工程項目的估算方法表現良好。傅以斌教授更撰寫報告提出優化基本工程計劃預算管理的建議。我們已計劃在今年上半年向發展事務委員會匯報辦事處的工作進展,當中包括「參考群組預算法」可行性研究的進展。以上所述的建議報告亦會於會議前提交委員參考。

(二)及(三)正如前文所述,傅以斌教授已經成功為香港大型道路工程項目建立參考群組。其他工務部門如建築署、渠務署及水務署亦正進行「參考群組預算法」的可行性研究。待相關研究全部完成後,我們會考慮如何應用這個預算法於基本工程計劃上,並檢視現行估算方法,互相兼容和補足,按香港的實際情況制訂更佳的工程項目估算。我們現時的目標是於明年上半年完成有關工作。

 

2017年4月12日(星期三)

香港時間11時30分

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