立場新聞 Stand News

一地兩檢的法律觀點

2015/12/2 — 20:23

資料圖片:高鐵香港段概念圖片(港鐵圖片)

資料圖片:高鐵香港段概念圖片(港鐵圖片)

一地兩檢,據反對者的說法,有違《基本法》第十八條有關全國性法律不在香港實施的規定,所以興建高鐵,就是政治任務,與大陸商討一地兩檢安排的律政司司長袁國強,就是自毀長城的「法治吳三桂」。我反對大陸學者宋小莊那一派極端的論調,但也不一定同意反對一地兩檢者的觀點。

嚴格來說,一地兩檢的原則,在法理的層面上,能否符合《基本法》的框架和精神,跟興建高鐵是否政治任務,不一定有關連。本文只討論在西九龍高鐵總站執行一地兩檢是否一定違憲,對高鐵工程應否繼續、高鐵通車是否合乎香港利益等問題,不下結論。

廣告

一地兩檢必然違反《基本法》?

《基本法》第十八條款是高鐵違憲論者的依據。意見認為,一地兩檢牽涉到全國性法律在香港實施,所以會破壞一國兩制的精神。

廣告

此論不當。首先,《基本法》第十八條二款表明:「全國性法律‧‧‧‧‧‧凡列於本法附件三之法律,由香港特別行政區在當地公布或立法實施。」第三款規定:「任何列入附件三的法律,限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律。」說任何全國性法律在港實施,均會破壞一國兩制的精神,是無視第十八條二款和三款的文義,除非論者認為,第十八條二款和三款本身就違背一國兩制的精神。可是,《基本法》起草歷時數年,九易其稿,諮詢廣泛,逐條表決,說《基本法》本身就包含了必然違反一國兩制原則的條款,是站不住腳的。

較合理的講法,是在港實施全國性法律會否破壞一國兩制,取決於所實施的是甚麼法律,實施的方法是通過「當地公布」,還是「立法實施」。假如所立之法,是如《國旗及國徽條例》之類的法律,既屬自治範圍之外,又符合《基本法》其它如人權保障的規定,並且由稍有民意基礎的立法會通過實施,則在港實施全國性法律,不違《基本法》一國兩制、港人治港、高度自治的初衷。反之亦然。

易言之,一地兩檢的安排,能否符合《基本法》的字義和精神,只能從全國性法律的具體規定和在港實施的方法兩方面去判斷。此兩方面,稍述如下。

具體法律安排

在港實施的全國性法律,有兩處限制。如前所述,在港實施的全國性法律「限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍」,但一地兩檢一旦成真,在港實施的全國性法律必然是國內出入境、檢疫等法律,不屬於香港特別行政區自治範圍,所以此項限制的討論可以從略。

更重要的是,在港實施的全國性法律必須符合《基本法》其他條款的規定,在《吳恭劭案》中,終審法院就曾對由臨時立法會制定的《國旗及國徽條例》作違憲審查。至於以「當地公布」的方法實施的全國性法律,雖尚未有審查先例,但根據《吳嘉玲案》的判決,終審法院有權就人大常委的決定作違憲審查,此一觀點,終審法院在稍後發出的聲明中亦未曾放棄。由於人大常委的決定具備法律效力,這就說明香港法院有權審查在港實施的全國性法律。

類似做法,在美加境外入境審查已有先例。加拿大的《境外入境審查法》訂明,美方人員行為必須符合加拿大的《加拿大權利與自由憲章》、《加拿大權利法案》和《加拿大人權法》。有鑑於此,人大常委應為香港實施一地兩檢訂立相關的法律,以符合《基本法》對人權保障等要求,並澄清香港法院對一地兩檢的法律,可作違憲審查,中國官員在港執行法律,必須符合《基本法》的規定。

立法細節,英法和美加的經驗,可供借鑑。英法一地兩檢,由兩國分別在對方的領土上設置管轄區,管轄區內,管轄方可以執行包括警察、入境、海關、檢疫、消費者保障、運輸及交通管制等與邊境管制有關的法律,在管轄區觸犯邊境管制法律,等同在管轄方本國領土觸犯法律。管轄方具有逮捕權。

美加安排,情況稍別。加拿大立法授權美國在加拿大機場設置審查區,審查區內,美方人員實施海關、入境、公共衛生、食品檢查、動植物健康等境外入境審查法律,美方可對違反法律者處以罰款,但所有具備刑事成分的法律,美方均無權實施。根據最新的協議,美方人員可攜帶槍械,但無權逮捕疑犯,只能短暫扣留疑犯,並通知加方人員,將之逮捕。

英法和美加兩例的異同可知,一地兩檢,除必須符合《基本法》外,沒有既定內涵。何法應予實施,何法不應實施,是中國官員執行全國性法律,還是香港人執行全國性法律,都可以討論。更重要的是,在符合《基本法》對港人的保障的前題下,中方在香港範圍對港人是否有逮捕權,抑或僅有扣留的權力,如果有逮捕權的話,就違反哪些法律有逮捕權,逮捕或扣留後,是否要將疑犯轉交香港警方等,都是極具爭議、未有定案的問題,如果以上問題,答案皆非,則反對者擔心中方人員在西九總站誘捕觸犯政治罪行港人之說,就並無根據了。

以本地立法實施

據《基本法》第十八條二款規定,全國性法律可由「當地公布」,亦可「立法實施」。一地兩檢的安排,爭議極大,相關法例,似在凝聚共識後通過立法會立法實施為宜。雖然立法會的議席並非全部經由普選產生,但對比起由民意低落的政府直接公布實施,立法的途徑,始終具備較廣泛的民意基礎,吻合港人治港、高度自治的方針。為釋除港人對一地兩檢的疑慮,人大常委立法之時,可以考慮加入條款規定此項全國性法律在香港實施時,必須以立法而非公布的途徑實施。

高鐵通車,對一國兩制是否構成衝擊,取決於一地兩檢的具體安排。倘若愛護香港的人,能主導一地兩檢的討論,爭取到最有利港人的方案,不讓恨不得香港萬劫不復的人假借一地兩檢去摧毀一國兩制,避免那種以行政指令為香港重新劃界的荒謬論調,這才是香港的福氣。

發表意見