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假達標 真發展

2019/1/2 — 12:17

圖: 2025 年香港預測的空氣污染分佈圖(二氧化氮)(來源:空氣質素指標檢討小組文件)

圖: 2025 年香港預測的空氣污染分佈圖(二氧化氮)(來源:空氣質素指標檢討小組文件)

香港的空氣質素指標一直落後於世界衛生組織水平,近日政府提出修訂,輿論焦點主要集中於放寬污染物超標次數及不收緊臭氧水平,但完全忽略當中一項更重要的議題,就是空氣質素指標、環評及基建項目之間密不可分的關係。

故事是這樣:表面上看,是否收緊空氣質素指標是科學決定。正如明報社論形容,雖然政府難逃「自欺欺人」、「刻意降低門檻」的指控,但大體上並沒有質疑背後的假設─我們應該按照香港的實際情況,訂立一個恰當標準,分別只在於訂的標準高低而矣。

我並不完全反對這種看法。不過就我在專家小組聽到的政府回應,似乎他們考慮的,不單只是追求「達標至上」的問題,而是有關的修訂,是否會令到香港未來的基建發展受到阻礙。

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假達標 環評削足適履遷就發展項目

讀者必須了解的背景,是在香港進行任何覆蓋一定面積的工程,都必須依據法例進行環境影響評估,然後有關報告必須得到環保署署長的批准,方可以進行工程;環境影響評估內其中一個必須達標的項目就是空氣質素,有關水平正是依據空氣質素指標來釐訂。因此,空氣質素指標收緊到哪一個程度,將會直接影響到(現在以至是將來)香港的基建項目,是否能夠通過環境影響評估而展開工程。

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然後大家亦必須理解到,現時進行的各項基建工程及發展相關的環評報告,是早於六、七年前甚至更早的時間便已經完成。而當時的環評報告所依據的空氣質素指標,是1987年剛設立時的指標,於是便出現一個極其荒謬的現象,指標與計劃所代表的年份往往超逾 30 年。

舉個例, 2017 年開展的新界東北發展計劃,其中一項連接蓮塘口岸及粉嶺公路的道路,有關的環評就是使用 1987 年的指標。由於年代久遠、指標極其寬鬆、完全不符合幾十年後實際狀況的關係,即使整個工程如何增加車流、如何破壞空氣質素,也是完全不可能會「超標」,通過不了環評的。

即使 2013 年政府更新空氣質素指標,收緊各種污染物的超標限值,但卻同時留了一個尾巴,容許正在進行的工程繼續使用過去 1987 年的指標,以便各種大型的基建項目可以繼續陸續上馬。

2025 年污染集中交椅洲 明日大嶼硬上馬?

不過,正由於法例規定必須進行空氣質素指標檢討,才會有專家進行未來的空氣污染分佈評估。多得一班空氣專家的努力,我們發現由 2020 年,去到 2025 年,空氣污染高度集中在大嶼山以東、青衣以南及香港島以西的交椅洲海域。由政府提供文件的圖表可見,整幅海域都會超出現時的香港空氣質素指標,面積之大完全覆蓋明日大嶼提出的填海範圍。

林鄭月娥施政報告記者會

林鄭月娥施政報告記者會

明日大嶼建議填海的地區,恰好是 2025 年空氣最污染的地區。這項科學推算將會令政府陷入兩難局面:

  1. 假如明日大嶼最終選址維持不變,那麼工程開展的地區將會面臨空氣質素指標超標,有關環評勢將不能通過,所有前期撥款的錢將倒水入海打水漂;
  2. 假如到時明日大嶼的工程最終能夠通過環評,那麼原因極大可能就如上次空氣質素指標檢討一樣,容許大量未來的基建項目可以豁免環評,那麼政府以「不能通過環評令香港不能發展」為由阻止收緊空氣質素指標,就無任何合理的理由可言,而環評制度亦在這個意義底下,形同虛設。

這令我十分好奇,究竟政府將會如何解畫?是好像東北發展計劃等工程般,繼續沿用1987年的指標,還是要求空氣質素指標檢討,必須在「合理及切實可行範圍之內」,大幅度提高空氣污染物濃度限值和容許超標次數?

這件事反映「基建霸權」絕不只是一句口號:空氣質素指標絕對不能收緊,因為未來香港的基建主要集中在香港某些地區,收緊了指標,意味著這些地區將不能進行任何的發展。在這個前提下,指標只能鬆,不能緊;環評可以做,但一定要趕在收緊指標之前做。

這某程度上亦解釋了,為何政府要求立法會匆匆通過明日大嶼的前期研究撥款:原來是在趕死線!收緊指標後再做研究,就可能有些基建項目會被新的空氣質素指標攔下了!

燃燒科學公信力作為政策認受性的「策略」

整個「空氣質素指標檢討」的過程,正好反映了政府如何利用專家的科學公信力,嘗試作為推動某項政策建議的認受性基礎。可惜的是,在香港「基建霸權」當道、政府組成毫不民主的情況下,科學及工具理性已經不可能再為政府的荒謬施政保駕護航。

筆者當了所謂專家小組的委員兩年,其中一個最深刻的感受,是當你確認了每一個小程序都似乎沒有出錯,但合併出來的圖像可以是極度荒謬;而當似乎所有人都認為這種荒謬極其正常時,只有你嘗試指出整個檢討背後假設都是錯誤的一剎那,部分為官者的那種訕笑和絕大部分人的冷眼旁觀,「合乎程序」恰就成了最大的諷刺。尤其是你可以肯定,一大班專家都恰如其分地努力工作,卻在嘗試證明整個香港幾近一輩子也不可能有潔淨健康的空氣,因此不配有合乎國際水平的空氣質素指標,為的是香港基建永續的千秋萬代,這真是香港發展主義主導下的最大悲哀。

原刊於《信報財經新聞》;作者 Medium

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