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全民退保是一場理念之爭

2017/2/20 — 22:25

香港不少中老年人因各種理由,要露宿街頭。不少論者認為,全民退保或能幫助他們。(資料圖片)

香港不少中老年人因各種理由,要露宿街頭。不少論者認為,全民退保或能幫助他們。(資料圖片)

【文:彭敬賢】

剛剛出爐的施政報告被稱譽為五年來最好的一份,原因無他,只是前面四份都做得太差,甚至每次都只是藉報告樹立及攻擊政治敵人而已。但即使這是一份相對務實的報告也好,政府在退休保障上的決定卻招徠迴響不小的不滿。根據施政報告的建議,今天分為三級制﹙即綜援、長者生活津貼與生果金﹚的老年保障將會再加插一個新的級別。與綜援及長者生活津貼一樣,這個新的級別同樣需要資產審查,資產不多於十四萬四千的長者可以申請這個優化津貼,拿到不比綜援少太多的每月生活費。

這種設計符合了政府一貫在人口老年化這問題上的口徑,即公帑只應用於「有需要」人士身上,而資產審查就是辨別誰人有需要跟誰人沒有需要的工具。就如林鄭月娥拒絕接受周永新的退休保障研究報告時所指出,政府沒有打算接受一個「不論貧富」的退休保障制度,所以劃一的只需滿足年齡要求的每月津貼並不在其考慮之列。

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事實上,政府在這個問題上的論點既簡單明確而且堅實,一個簡單例子:難道李嘉誠也無法確定自己退休後的基本生活質素,而需要由政府拿到退休津貼?這個例子的有效性源於兩個假設,第一:維持基本生活質素的能力與所持有的資產水平直接掛鈎,與二:政府的角色是一個財富二次分配的負責人,負責將社會上富有人士的財富轉移到低下階層的手上。如果以上兩個假設都合理,政府在制訂有關老年福利的計劃時就不能不考慮到受惠者是否屬於所謂「有需要」的群體,因為財富再分配的目的正是,同時亦只是幫助該個群體。而既然被分配的只是財富,以同樣的基準作為界定「有需要」與「無需要」之間的條件自然合理不過。

如果政府存在的其中一大目的是財富的再分配,最重要的當然是有關分配原則的訂立,而對原則的追隨亦應優先於其他考慮因素,包括一切所伴隨的行政費用。所以,當施政報告所提出的並非全民退保,而是優化的長者生活津貼之後,不能不說是成功地引導了討論的方向。民間對提議最普遍的指摘均是指其架床疊屋,在已經複雜的福利政策上再將其進一步的複雜化,既窒礙合資格的長者申請這優化了的長生津,又額外產生金額不低的行政費用。

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但是,問題是這種論點通常經不起考驗,如果行政費用所造成的關注是這麼巨大,最簡單直接的做法應該是減稅而非作出任何不必要的二次分配,又或者,可以直接在現有綜援的基礎上放寬領取的要求。兩者都同樣可以降低所需要的行政費用,亦符合了政府只幫助"有需要"的市民的理念,但卻無法帶來各民間機構所想達到的結果。

更重要的是,如果行政考慮往往優先於理念和原則上的堅持,那麼同樣的道理大概會帶來我們所不可接受的後果。為了行政方便,發展郊野公園必然應該比需要迫遷收地的計劃來得簡單;為了行政方便,三跑方案由機管局自行集資比起讓立法會審批其提議來得簡單;同樣為了行政方便,難道我們又會希望犠牲掉一眾如警監會、審計署等權力制衡的架構,甚至減省法院判案的程序?

分配正義是由社會主義到偏中間的自由主義者都關注的課題。除了放任自由主義外,普遍認同的是政府有著維持社會上一定程度的公平性的責任,而實踐這責任的最行之有效的方法,正是將稅收以福利政策的形式發放予「有需要」人士,包括失業、傷殘、老年、貧窮等。在最完美的世界裏,共產主義者希望再分配的結果是所有人的收入一致,而普遍社會主義與自由主義者所提倡的則是對最低下階層的補貼,而令其在滿足生活基本要求後亦有源動力改善自己的生活。如果五千元是最低的生活水平,沒有任何收入的市民應該得到五千元,而能夠從工作獲取一千元收入的市民,政府則可以發放四千五百元的津貼。

上面的例子大概是最能體現分配公義的設計,但卻會分出更多層級的福利政策,正正好像施政報告裏所倡議的情況一樣。既然如此,反對派堅持的全民退保無論是在原則或是實際操作上,都缺乏一個堅實的理據讓人信服。而強調方案在民間的支持性,更讓人感到這只是一個普遍的要求增加福利的倡議。就像減稅或是增加失業援助金,對於市民來說這些福利當然是越多越好,但一般人也同時知道政府開支沒可能無止境的增加,如果社會有著增加退休保障的需要,而政府在這方面又作出了讓步,既增加了援助額又降低了申請要求,為何民間團體依舊不能滿足?

事實上,今天有關全民退保的爭論大體上停留於上述有關退保方案的設計層面,而對於背後的融資安排,在政府對民間提議的全面否定後實難以成為討論的重心。一般而言,市民所看到的是,一邊廂周永新的研究報告指全民退保只需要一筆過500億的注資就可以維持到2064年還保有盈餘,另一邊廂政府則表示若實現全民退保,加稅是勢在必行的,但在方案的細節未能確定下,是否、與及怎樣加稅都變得不是重要考慮。可以想像的是,政府的計算結果必然不無恫嚇的成分在內,而民間的宣傳同時亦會有不少樂觀的預測,但兩者無論如何都非能夠主導民意的決定性因素。

如果以上的對於全民退保爭議的論述都屬實,到底我們為何還要繼續支持全民退保?

答案可能是最近少被提及的,爭取全民退休保障聯席的第一條理念:「所有長者均可享有的經濟保障,避免審查制度成為貧窮人士的標籤」。

香港人從來對領取綜援的低下階層都有一份歧視,而這份歧視和自力更生的想法是一體兩面。如果你相信憑藉自身的努力可以向上流動和改變命運,自然會同樣地相信潦倒的生活是一種選擇,選擇了縱情玩樂而非勤力發奮。所以對於一切社會津貼與福利的領取人,我們都容易把其標簽為懶惰和自作自受。

這種想法當然也同時是殖民政府為了控制支出而刻意培養的後果。由華人自己去解決華人的問題,這是由東華醫院成立之時已有的想法,縱使香港在二十世紀中期逐漸步入福利社會,避免福利政策成為政府財政上的重擔依然是管治的中心思想之一。"綜援養懶人"這種概念,在各種官員的口吻和行徑上表露出來,最明顯的是1999年政府所發表的綜援檢討報告提出減少援助與及要求領取失業援助的人回饋社會,背後的理念正是透過降低生活水準以增加其尋找工作的動力,但卻明顯忽略了絕大部份需要領取綜援的人士大都是有其家庭因素及背景,而非可以隨意選擇工作與否。同時,傳媒也往往擔當了推波助瀾的角色,將騙取綜援的案件大肆宣揚,製造綜援家庭大都是懶人和騙子的假象(1)。

而且,這種形象不啻是紮根於一般人心裏,即使是領取福利的群體本身,往往也羞於承認自己作為綜援戶的身份。就以扶貧委員會於2015年12月所發表的退休保障諮詢文件為例,裏面就提到於2014年有廿九萬活在貧窮線以下的老人,而有近一半「報稱沒有經濟需要」(2)。

對於這些自稱沒有經濟需要人士,政府立刻就作出結論指其為高資產低收入的老人,但到底高資產的有多少,足以應付整個退休生活的開支的又有多少,還是他們只是因為不願成為「社會的負累」而選擇不去領取任何援助?對於這批人來說,自力更生的生活比成為懶人來得好,況且那一點點的社會資助,根本就不值得犠牲自我的尊嚴予以交換,與其被稱為社會上的寄生蟲,不如過著艱苦的老年生活在心理上來得自在。

事實上,社會對領取政府資助人士的角色定型正變得越來越僵化。曾幾何時,由公屋出身再透過學業成績與工作表現成為社會中上層人士是人皆稱頌的成功例子,但今天即使是於小學裏同學之間已經會比較住處,假期後亦爭相炫耀到了歐洲的哪個國家旅行,在這樣的社會環境下,需要依靠政府而活是一種羞恥。可以說,香港一直是以增加領取綜援在心理上的代價,以壓抑可能膨脹的政府支出。

所以,全民退保的重要性並不只在於還富於民,而是作為重建有尊嚴的老人生活的一個步驟。怎樣讓人有尊嚴地過活是一個已發展社會應仔細探討的問題,Michael Moore 最新的一套紀錄片《美豬出城》就介紹了挪威的一個模範監獄,並將其與美國一般單身人士的生活媲美。每個囚犯有著獨立的睡房,擺放著自己的藏書和電視,且房門亦可自行開關,和一般監獄大相逕庭。這種制度建立於大部份囚犯都只是一時犯錯而可以改過的信念,而如果要幫助其改過自身,理所當然地先要處於平等的位置上並互相尊重。而同樣的人口老化問題,日本除了有著較為完善的護老制度之外,亦嘗試在周邊配套上照顧著老年人的需要。

位於此之所以,今年施政報告中宣佈取消俗稱為"衰仔紙"的沒有提供經濟援助的聲明,可說是香港綜援制度的一大進步。當不需要承認自己有一個"衰仔"而依舊可以申請政府援助的時候,代表著物質生活與長者尊嚴之間再沒有非此即彼的衝突。對年輕一輩來說,他們不再需要公開承認自己無法好好照顧父母;而長者方面,則避免了被人以為其養育的子女不盡孝道。以金錢為衡量付出心力的惟一標準本來就是一種扭曲了的價值觀,而這種價值觀不單存在於子女對長者的照顧上,婦女在擔當家庭崗位時也經常被歸類為沒有價值的活動,只有在免除了社會的標簽之後,我們才有機會切切實實地探討怎樣分別滿足老人在經濟及社會地位上不同的需求。

由上面的觀念繼續延伸的話,就會發現全民退保只是在香港的安老服務嚴重不足時的一種妥協。長者的需要從來都不只限於金錢,在社交、康樂、文化、保健等各方面,老年人和其他所有市民一樣都期望有著平衡的生活模式。全民退保所能夠達成的只是增加在金錢上的援助,以及開展消除社會價值定型的第一步。想像一下,如果整個社會都對著老年人有著基本的尊重,今天又何須為要求全民退保或是一些基本的安老服務而大聲疾呼?


1. 蔡健誠在2000年的一篇文章就為東方日報與明報有關綜援的報導作出了統計與分析;

2. 扶貧委員會, 退休保障 前路共建 諮詢文件, p.10-12 , 2015年12月 

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