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何喜華:削單程證名額損家庭團聚權利

2019/4/3 — 15:07

【文:何喜華(香港社區組織協會主任)】

近月社會再次熱議新移民問題,繼以往領取綜援增社福負擔、申領公屋加劇本港房屋問題、來港就業搶本地人飯碗的指控後,新移民最近被新增罪名,被認定是醫療服務「爆煲」的元兇;除有團體組織遊行外,更有議員提出動議辯論,要求檢討單程證制度,促請特區政府訂立單程證審批權,目的並非更有效地協助港人內地親人來港定居,而是收緊審批資格,減少新來港人口對公共資源的負擔。過去一段時間,支持及反對陣營已先後臚列數據及例子支持各自觀點,卻甚少從法律及人權角度,考慮收緊單程證制度對受影響家庭及兒童的影響。由於單程證制度對基本人權有著深遠影響,任何改動均須制定全面的法律框架,以及嚴格的司法審查。

基本法規定單程證審批權在中方ㅤ訂立港方審批權或須改《基本法》

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首先,《基本法》訂明內地來港定居的移民的安排。《基本法》第二十二條第四款列明:「中國其他地區的人進入香港特別行政區須辦理批准手續,其中進入香港特別行政區定居的人數由中央人民政府主管部門徵求香港特別行政區政府的意見後確定」。1999 年 6 月 26 日人大常委會釋法,列明須要依照內地相關法律法規,向所在地區機關辦理批准手續,否則屬不合法。顯而易之,單程證屬內地居民進入香港的安排,按理亦須中國內地部門批准才可以合法出境家庭團聚。香港特區的角色,主要就來港的定居人數提供意見,但最後仍須由中央人民政府確定。當然,本港為著建立更完善的單程證審批制度,仍應爭取在人數以外,參與入境審批工作,或需要修改《基本法》相關條文。以《基本法》的憲制地位及重要性,估計修改《基本法》在法律程序及政治上難度極高。由於單程證制度安排涉及中央與特區政府的關係,一旦涉及法律爭議而需對簿公堂,相信法院有可能須就《基本法》第二十二條提請人大釋法。

削減單程證名額損家庭權利

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任何對單程證制度的修改,包括:審批條件、申請類別、批出名額等,均涉及對跨境家庭,特別是港人配偶、子女及其親屬作為家庭成員的影響。任何限制和規定,必須是合法、合理且不可超乎適度。

《香港人權法案條例》第十九條列明:「(一)家庭為社會之自然基本團體單位,應受社會及國家之保護」與「(二)男女已達結婚年齡者,其結婚及成立家庭之權利應予確認。」

另外,國際人權公約方面,《公民權利和政治權利國際公約》與《經濟、社會與文化權利的國際公約》根據《基本法》第三十九條而適用於香港法律,兩項公約分別有條文說明公民享有的家庭權利。首先《公民權利和政治權利國際公約》第十七條訂明:「任何人的私生活、家庭、住宅或通信不得加以任意或非法干涉,他的榮譽和名譽不得加以非法攻擊。二、人人有權享受法律保護,以免受這種干涉或攻擊」。此外,《經濟、社會、文化權利國際公約》第十條訂明:「對作為社會的自然和基本的單元的家庭,特別是對於它的建立和當它負責照顧和教育未獨立的兒童時,應給以盡可能廣泛的保護和協助」。

與此同時,《兒童權利公約》第 3 條第 1 款亦訂明:「關於兒童的一切行動,不論是由公私社會福利機構、法院、行政當局或立法機構執行,均應以兒童的最大利益為一種首要考慮」。《公約》的第 9 條第 1 款亦列明:「締約國應儘力確保不違背兒童及其父母的意願下,顧及兒童的最大利益,避免出現家庭分離的情況」;《公約》第 10 條涉及兒童與家人團聚的申請,締約國更應以積極的人道主義態度迅速予以辦理,避免兒童及其家庭成員承受不利後果。

事實上,聯合國各委員會在早年居留權的爭議中,亦促請「特區政府在制定和執行有關永久居留和分離家庭的政策時,須注意問題對人權影響」,包括《經濟、社會與文化權利的國際公約》中提及免受歧視、人人平等,且有關限制不抵觸各項基本人權,且有關限制有助增進民主社會中的公共福利。(參見經濟、社會和文化權利委員會 2001 年審議結論 E/C.12/1/Add.58);「推動所有公民和永久居民實現家庭團聚,不論他們的身份或背景如何」(參見經濟、社會和文化權利委員會 2014 年審議結論 E/C.12/CHN/CO/2)。兒童權利委員會在審議香港特區的兒童權利狀況時,亦曾表示關注在中國內地已與香港居民結婚的婦女及子女來港定居團聚的情況,更呼籲特區政府採取切實可行的措施,協助他們來港團聚。(參見 2013 年聯合國兒童權利委員會發出的審議結論 CRC/C/CHN/3-4)。因此,任何涉及對家庭團聚及其兒童福祉有任何影響的立法和政策,必須經嚴格審核,以免損害家庭發展及對兒童的照顧。

削單程額名額不利港人家庭在港團聚

然而,現時建議中收緊單程證制度,又有否正視跨境婚姻下的兒童及家庭之權利呢,「項莊舞劍,意在沛公」,是次討論建議取回單程證審批權,表面目的是檢視單程證審批申請人來港定居的條件,實際目的是著眼削減單程證數目,減少獲准來港定居人數。事實上,過去多年每日一百五十個單程證名額並未用盡,但是否有下調空間屬言之尚早。因為港人內地親人申請來港平均輪候時間仍長達三至四年不等,當局有必要檢討現行名額類別及分配情況,盡早協助港人親屬來港,不然,隨意削減名額,最終只會令團聚時間延長至七至八年不等。跨境家庭等候團聚時間愈長,愈不利港人子女照顧及學習成長,港人配偶不能盡早來港投入工作增加勞動力及賺取收入養家,間接令跨境家庭陷入貧窮困境,損害家庭及兒童依法享有的權利。若為求針對新移民而肆意削減單程證名額,妄顧法律制度和人權保障,長遠只會禍及港人世代。

收緊單程證制度欠合法社會目標

再者,縱使收緊單程證制度成功避過以上挑戰,仍要面對是否具合法社會目標(legitimate societal aim)的考量。參考終審法院早年就綜援七年規定之判決(孔允明 訴 社會福利署署長,FACV 2/2013),法院認為政府以維持福利制度財政負擔因設立居港七年規定不合理,更認為此舉不利家庭團聚、應對本港人口老化的合法社會目標。現時有意見認為限制準移民來港,有助紓緩公營醫療服務的壓力,究竟移民對服務需求的影響有多嚴重?是舉足輕重抑或微不足道?就算是有助減少醫療需求,源頭減人卻損害港人家庭團聚、紓緩人口老化的社會目標,又會否有違合法社會目標呢?因此,肆意收緊單程證制度的法律或政策,阻礙港人親屬團聚,極可能經不起司法覆核的法律審查而被裁定違法。

坊間常以「迫爆的升降機」比喻香港,認為阻止外人進來是常識,其實是轉移討論焦點:原來討論醫療服務需求增加,人多了,輪候時間長了,最多讓人耐心在升降機(醫療體系)外面等候,有急需者或可先入升降機(即視乎疾病嚴急情況),怎麼會變成不准來港(來港等候醫療服務,而非不准來港定居)。引喻失義,大概不是有常識的人會說的話吧?再者,新移民對醫療服務需求輕微,比例上遠低於其他組群(例如:長者及長期病患人士),本港醫療是否真的到了已不能再吸納任何新移民的境地?建議不要讓新移民再進入電梯,結果不僅將港人親屬摒棄於醫院門外,更延遲甚或禁止他們來港定居,從而增加家庭及孩子各種生活困難,豈會是社會之福?

在內地團聚須有完善配套及切實可行

有意見認為中國內地各省市地大物博,不必選擇來港定居,港人大可「返大陸團聚」,為何不與內地家人在內地團聚?說法明顯漠視港人及其家庭成員的團聚權利。誠然,若然有足夠的社會資源及政策配套,沒有人會排除回內地團聚的可能,現實上亦有港人與內地親人選擇在深圳定居,然而,完善的家庭團聚政策應容讓港人有充足的選擇,體現家庭團聚的自由。試想像若跨境家庭的港人只可選擇與內地家人在內地團聚,而又要在港就業,每日往返三至四小時;若家人身處廣東省偏遠地區甚或其他省市,甚或一天的路程,究竟如何每日持續地往返香港謀求,維持穩定的家庭生活?所謂「你吃得鹹魚抵得渴」的說法,無疑是無視等候團聚的家庭困難,說法涼薄。

由此可見,削減單程證名額未能應對不斷增長社會服務需求增長,對損害港人內地配偶及子女的基本權利,損害家庭發展,對社會整體百害而無一利。社會各方應從長計議,在顧及兒童及家庭的合法權益下,完善移民政策。

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