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外國月亮特別圓?—《資訊自由法》在英國的應用及限制

2019/1/29 — 15:31

香港前途研究計劃製圖

香港前途研究計劃製圖

我們常說香港的《資訊自由法》立法應該參考西方國家的法律,而法改會亦有參考這些普通法國家制定立法建議。然而,這些國家的公開資訊法律也不盡完美。若果讓政府「走精面」選擇性參考外國法例,故意引入這些漏洞,這條有香港特色的《資訊自由法》,便只會淪為有名無實的廢法。香港前途研究計劃團隊研究期間,親身面對英國《資訊自由法》的「伏位」,亦在不同的報道看到《資訊自由法》的問題。現在我們帶大家了解一下英國《資訊自由法》,慎防若將來政府開展立法工作時「全城中伏」。

英國《資訊自由法》令香港檔案公開

根據《資訊自由法》,已經開立三十年的檔案,除非符合法律中的豁免條件,否則必須移交檔案館並公開予公眾查閱。在 2010 年,英國國會更修例將三十年的年期下調至二十年,使更多檔案可以公開予公眾。作為前英國殖民地的香港,英國政府有不少香港有關的檔案,現在最新開放的檔案已經來到 1994 年的檔案。

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但是這條法例也不是完美,根據在英國國家檔案館的目錄,超過 1,000 份香港有關的檔案以不同原因延長封存,檔案涉及香港前途問題、司法制度、民主化、殖民惡法等重要議題。這些檔案大部份都是引用「損害外交關係」為由封存,其中超過 600 份更要在 2048 或 2049 年一國兩制過期後才公開,使香港的重要歷史持續封印。

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在上年末,研究團隊經過大半年的等待,成功透過《資訊自由法》的上訴機制提早公開五份被英國政府封存的檔案(註一),當中大部份都是原先決定在 2049 年才會公開的檔案。而上訴失敗的檔案,英國政府都有提供解釋為何失敗,發現「中國因素」是這些檔案封存的原因。英國政府的電郵指,若果公開這些檔案,將會損害英國與中國的關係(the release of the information in these files would harm UK relations with China)、損害英國在中國和香港的利益(UK interests in China including in Hong Kong)。由此可見,《資訊自由法》提供了清晰的規則開放檔案,但也不是十全十美,若果政府以不同豁免原因封存檔案,則需要公眾透過上訴機制要求公開,過程往往要經過漫長的等待。

《資訊自由法》點只用嚟開放檔案咁簡單

《資訊自由法》除了保障歷史檔案可以公開,公眾還可以以此介入當下涉及政府運作和公眾利益的議題。英國公民和記者就經常引用《資訊自由法》要求政府公開一些重要議題的資料。根據 2017 年的年度數據,《資訊自由法》涵蓋的部門和機構總共收到超過 46,000 個申請,比最早有紀錄的 2005 年增加超過 10,000 個。現時平均每日 126 個《資訊自由法》申請,正正看到該條例已成為英國社會索取資料、監察政府的重要工具。(註二)

在最近熱議的英國脫歐議題上,英國社會十分關注脫歐對國家的影響,希望監察政府是否對脫歐有足夠準備。不少記者、研究員及普羅大眾都引用《資訊自由法》要求政府部門提供資料,例如英國醫學期刊(the BMJ)就曾經引用《資訊自由法》要求向全國提供醫療保健服務的國民保健署提供資料,發現只有 9% 英格蘭國民保健信托基金會有設立機構監督針對脫歐的準備工作。另一方面,國民保健署亦未能詳細提供針對脫歐的風險評估結果。(註三)這個經《資訊自由法》獲得的資訊揭露英國的公營醫療體系並未對脫歐有充分準備的「漏洞」,令公眾更清楚脫歐的潛在風險。

除了脫歐議題這類影響全國的議題,英國公民亦會以《資訊自由法》協助跟進地區議題。以英國(尤其是北部)環境議題為例,該地區地底的頁岩層蘊藏不少天然氣資源,若果成功開採,將會成為英國的發電燃料供應來源。然而環保團體認為水力壓裂的開採方法使用大量的水資源,而開採過程中會加入不同的化學物質,這將會污染土地和地下水。另一方面,水力壓裂法的問題是這種方法會導致小幅度地震,在蘭開夏郡(Lancashire)發生的 2 級地震,研究結果認為開採頁岩氣是最有可能的成因。(註四)即使開採頁岩氣會有這麼多環境影響的後果,但能源公司反而要求英國政府放寬開採工程引起地震幅度的限制。為此,環保團體引用《資訊自由法》要求政府交代立場,最終政府文件顯示政府無計劃放鬆規例,但仍然支持開採頁岩氣。環保團體認為政府既然不會放寬規例,而開採過程中造成不少的環境影響,因此極力爭取停止支持開採頁岩氣(註五)。由此可見,正是有《資訊自由法》的權力,公民社會才有足夠的資訊監督政府。

除此以外,公眾亦可以透過《資訊自由法》索取一些部門日常運作情況的資訊,例如要求公開英國國家檔案館的固網電話和互聯網服務供應商和合約資料、遺失檔案數量等(註六、七),令公眾有能力監察政府部門大至脫歐,小至部門電話服務供應的運作情況,看看他們有沒有「做好呢份工」,保障公眾利益。

以為英國《資訊自由法》好完美?少年,你太年輕了

雖然《資料自由法》使公眾可以向政府索取資料,但條例中的豁免過多早為人詬病,使政府可以以不同原因拒絕向公眾披露資訊。

根據 2017 年的數據,得到解決的個案中,只有 46% 的申請個案索取的資料得到完整披露。有一些部門可以稱之為「資訊黑洞」,例如脫歐事務部、國際貿易部、外交及聯邦事務部的完整披露比率分別只有 17%、20% 和 22%,遠低於 46% 平均比例。以最嚴重的重災區脫歐事務部為例,拒絕披露時最經常使用的原因是損害國際關係,其次是保護官員間通訊、保密制等政策制訂的原因。

由上可見,外國月亮不一定是特別圓,雖然英國的《資訊自由法》某程度上提升了政府透明度,但若果豁免原因過多(多達二十二項,其中有八項是不用考慮公眾利益便可以拒絕公開資料的「絕對豁免」),整條法例的效果便會大大下降,無助解決政府黑箱作業問題。現在法改會針對公開資訊法律的立法建議設下的「絕對豁免」原因數量達十二項,多於有八項的英國《資訊自由法》,冠絕普通法地區(註八),我們擔心法改會建議的公開資訊法律將來會成為「冇牙老虎」,這只會令基建偷工減料、橫洲事件不斷重演、蒙蔽公眾。

香港政府的權力,只有完善的公開資料法例才可以監督。

 

註一:無資訊自由法?有檔都無得你睇
註二:Freedom of Information statistics: annual 2017.
註三:Brexit uncertainty causing trouble for NHS trusts across UK.
註四:What is fracking and why is it controversial?
註五:Government has no intention of relaxing fracking rules, letter shows.
註六:Fixed-telecommunications and internet services at The National Archives.
註七:Items reported missing by The National Archives in 2016, 2017, 2018.
註八:《資訊自由法》諮詢有咩問題?

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