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大灣區發展規劃綱要中的香港定位

2019/2/20 — 13:27

中國國務院日前發表《粤港澳大灣區發展規劃綱要》(下稱綱要)[1],其中強調香港的國際化優勢,目標亦是「打造香港成為更具競爭力的國際大都會」。網要要求香港帶大灣區「走出去」溢於言表,譬如第三節直接寫明:「依托港澳的海外商業網絡和海外運營經驗優勢,推動大灣區企業聯手走出去,在國際產能合作中發揮重要引領作用……發揮香港國際金融中心作用,為内地企業走出去提供投融資和諮詢等服務。」綱要中要求香港帶大灣區走出去的內容俯拾皆是!換言之,香港長期保持有別於大灣區的國際化優勢才是綱要的真正戰略。

圖 1 香港的國際化建築特色(作者網誌圖片)

圖 1 香港的國際化建築特色(作者網誌圖片)

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可惜,香港特別行政區首長對網要的要求視而不見,而且對大灣區發展的視野非常狹隘,近日的回應大多關於港人可以如何進入大灣區享用各項優惠,更以「把握機遇,蘇州過後無艇搭」來形容今次綱要給予香港的著數!她在 2017 年 10 月發表的施政報告中更提到有關香港政府就香港在《大灣區城市群發展規劃》的角色和目的,除了促進各地流動外,其餘各項皆是關於香港人「走入去」大灣區的計劃,而忽略了綱要中強調強化香港獨特優勢把大灣區國際化的「走出去」要求![2]

譬如立法會文件提到,香港政府在 2017 年 12 月表示已向國家發改委反映「所收集到的業界和相關委員會的意見,包括改善稅務安排、推行便利港人和車輛進入內地的措施,和降低不同專業界別在大灣區執業或提供專業服務的門檻等。同時,政府亦提及爭取為港人在大灣區提供更便利,使港人有更大誘因到大灣區就業、創業和營商,擴闊發展空間。」[2] 這些意見全屬香港「走入去」大灣區的意見,而未見反映如何透過香港的獨特國際化優勢來促進大灣區走出去,足見香港政府官員和諮詢的業界和相關委員會的自我中心思維,只想走入去大灣區為自己攞著數,卻未有思考如何落實綱要對香港帶領大灣區走出去的要求。

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第二,綱要表面上鼓勵合作分工,減少資源重疊;但內容卻是講一套、做一套。譬如在航空交通為例,綱要容許城市機場之間劇化惡性競爭,既「支持香港機場第三跑道建設」,又支持「澳門機場改擴建」,更加支持「實施廣州、深圳等機場改擴建,開展廣州新機場前期研究工作」。本來,區域化的直接好處在於為需要專營權的行業減少競爭,避免設施重疊,造成浪費。然而,由於大灣區的規劃竟然容許四個直線距離不超過 150 公里的大城市同時擴建四個國際機場,沒有互補合作機制,四大機場不斷透過擴建來競爭,互不相讓,據人人監機會(2015)的分析,在這有限的空域裡,互相競爭容易造成效率低下、環境破壞嚴重的惡性競爭結果。[3] 

如此的大灣區規劃綱要,鼓勵各區政府各自為政,惡性競爭,未能以大灣區發展規劃的戰略角度來考慮區域航空設施的互補優勢,似乎香港花上 2,000 億元港幣興建的「第三條跑道」,不但破壞生態環境,效益和回本期也會成疑。

相反,提到融資工作,則全部責任交給香港,並沒有其他城市分擔融資工作。譬如「支持香港機構投資者按規定在大灣區募集人民幣資金投資香港資本市場,參與投資境內私募股權投資基金和創業投資基金。支持香港開發更多離岸人民幣、大宗商品及其他風險管理工具。」如此高度集中融資與投資於單一細小市場,而且屬非本地貨幣資金投資,金融風險極高,萬一有人民幣炒家追擊港元,會否對港元的匯率穩定帶來不能抵禦的風險?香港將如何應對在如此巨大非本地資金流出流入所引起的金融穩定問題,包括洗黑錢和導致資本和資產市場更加波動,影響民生的問題?

區域化與國際化的最大分別之一為制度是否劃一,如果透過區域化能夠在區內統一貨幣、法律和社會制度,有助減少制度成本和對換風險,有效推動區內流動和促進區內貿易。然而,由於香港受基本法和一國兩制的規定,香港實行的制度與大灣區內其他地方的制度差異極大,尤其是在法律、管治和社會福利制度上明顯不一樣,除非在大灣區內實施香港制度,否則香港在大灣區內的角色較像國際化的多邊協議(沒有統一制度),而非區域合作。換言之,有沒有大灣區建設框架,香港都是一如既往的與世界各地進行國際化協作,大灣區的規劃綱要對推動香港經濟增長的實質意義不大。

最後,網要並沒有提出有關大灣區有關民主、人權和政治權力制衡方面的規劃,這預視大灣區的規劃網要將難以成功;因為根據美國著名經濟學者 Acemoglu and Robinson(2012)的研究結論,大灣區若能實踐「廣納型制度」(inclusive institutions),致力保護個人權益,並且在政治上廣泛分配權力、建立制衡,大灣區就會邁向繁榮富裕。相反,若果區內的經濟利益和政治權力由少數特權人士把持,即「榨取型制度」(extractive institutions),則大灣區必然走向衰敗,因為特權階級為了自身利益,會利用政治權力阻礙競爭,不利創新,阻礙發展。[4]

(作者按:本文根據姚松炎(2018)〈大灣區發展規劃的成功關鍵〉,《信報月刊》9 月號內容為基礎,更新重寫)

 

參考:  
[1] 中國國務院(2019)《粤港澳大湾区发展规划纲要》,2 月 18 日。
[2] 立法會(2018)資料便覧:大灣區:香港的機遇與挑戰,FS04/17-18,資料研究組,2018 年 2 月 23 日,香港:立法會。
[3] 人人監機會(2015)關於珠三角協同航空體系構建及香港機場角色淺析/綦琦
[4] Acemoglu, Daron and Robinson, James A. (2012) Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity and Poverty, London: Profile Books

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