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如何走好扶貧路?

2018/10/8 — 10:25

資料圖片:拾荒長者

資料圖片:拾荒長者

【文:何喜華(香港社區組織協會主任)】

特區政府自2012年12月再次成立扶貧委員會,過去數年落實不少重要政策,包括:制定官方「貧窮線」、構思和落實低收入在職家庭津貼、組織全港性的退休保障諮詢活動,以至加強弱勢社群的支援、提升基層青年向上流動。扶貧委員會更透過關愛基金,推出四十七項援助項目,為不同弱勢社群提供針對性支援;亦藉著社會創新及創業發展基金,鼓勵本港社會創新的工作的發展。然而,儘管政府推行以上政策及援助計劃,本港貧窮人口仍持續高企,政策介入後的貧窮人口仍近一百萬(2016年: 99.6萬人(政策介入後),貧窮率:14.7%)。扶貧委員會於今年七月已進入第三屆,究竟應如何進一步走好扶貧路,適時扶助貧窮弱勢社群?

扶貧委員會由政務司司長率領的高層次架構,委員會成員亦包括各政策局代表,有助協調及統合各部門,以綜合全面的角度檢視、制訂、執行乃至檢討各項扶貧相關政策。當局應進一步發揮扶貧委員會的功能,完善本港扶貧工作,紓緩貧窮狀況。其中較重要的建議,便是設立扶貧指標及貧窮影響機制。

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貧窮影響評估機制

處理貧窮問題涉及大量財政投入,惟援助是否有效達致扶貧、減貧或防貧的目標至為重要。為此,國際組織多年來已訂立貧窮影響評估機制,評估政策建議、現行政策或法例對貧窮問題的影響。各國國際組織亦發展相關概念,倡議訂立監察呼籲成員國定期從扶貧的視角,評估各項政策和立法對貧窮狀況的影響。舉例來說,經濟合作暨發展組織(OECD)早於1991年便訂立有關《有效援助巴黎宣言》,成立發展輔助組織協助成員國訂立項目評估機制。亞洲發展銀行亦早於 2000年開始訂立扶貧項目評估機制、世界銀行亦於2003年訂立「貧窮與社會影響分析」的概念,評估政策改革時造成對財富分配及社會影響的情況,檢視政策對貧窮人口及邊緣社群等的影響。

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評估政策對貧窮人口影響的重要性

事實上,評估各項公共政策對社會的影響非常重要。這不單涉及公共財務資源是否用得其所,更反映政府有否因不適當的政策,加劇製造貧窮和不公義等社會問題。以英國為例,當地2010年實施平等機會法例,國內的平等及人權事務委員會於2018年發表研究報告,指出檢視由2010年5月至2018年1月期間,各項政策的改革(包括:入息稅、國民保險、間接稅、最低工資、稅務抵免改革等),會令英國2022年的貧窮兒童人口增加150萬人,單親家庭住戶的兒童貧窮率,更由原來37%上升至62%以上。

以上例子,說明各項公共政策對解決貧窮問題影響深遠,反映政策制訂前進行貧窮影響評估的重要性。在評估的過程中,除了要考量對貧窮及弱勢社群的影響外,例如:婦女、兒童、單親家庭、殘疾人士、失業人士、長者、露宿者、移民、少數族裔等,更要檢視政策或服務會否因以下因素導致貧窮或帶來不公義,包括:性別、婚姻狀況、家庭崗位、年齡、殘疾、種族、性傾向、宗教信仰、移民身份等等。

就是中國內地的扶貧工作,亦強調貧窮影響評估的重要性。根據《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》,當中提出要對扶貧工作可能產生較大影響的重大政策和項目,進行貧困影響評估,目的是減少新貧困產生,並將評估會將扶貧的理念納入到各項政策和工程項目的設計中,避免因執行政策而產生新的貧困問題。

訂立特區滅貧目標及滅貧綱領

以上經驗對今後香港的扶貧工作有何啟示?扶貧工作影響深遠,關及過百萬名市民和弱勢社群的生活狀況;若能有效處理貧窮問題,必有助紓緩社會怨氣及深層次矛盾。扶貧委員會其中一項職能,便是檢視現行政策和探討新措施,以達致防貧及扶貧的目的。

扶貧要見成效,目標必須明確。過去十年,政府較重視處理本港貧窮問題,惟大部份計劃均側重現金轉移,對減貧或滅貧效益著墨不多。雖然各項援助項目都具一定價值,惟長遠應訂立整全扶貧綱領及滅貧目標,例如:未來5年或10年本港兒童貧窮率下降幅度、在某特定年期內低收入人口數目或比例可減少多少等。此舉有助成為未來扶貧工作或項目的導向指標,促使政府在財政預算中投入適量的財務資源,制訂相應扶貧策略以達致滅貧目標。此外,當局應制訂更針對性的貧窮指標,例如:持續兒童貧窮率、各社群的持續貧窮率、社群匱乏指標等,以助訂定更精準的滅貧策略。

訂立本港貧窮影響評估機制

貧窮問題涉及多方面成因,與關係到各項公共政策,包括:房屋、教育、醫療衛生、社會福利、勞工等;貧窮影響評估絕非新事物,外國政府已推行多年。特區政府應訂立貧窮影響評估機制,規定任何決策局、執行部門,系統地評估建議政策及服務對貧窮人口帶來的影響,減低任何負面果效。縱使政策或服務在推行及檢討階段,亦應按照評估機制定期檢視,以便修訂政策或服務,以免阻礙扶貧成效。

成立社會共融辦公室 檢視政策扶貧效益

與此同時,政府可仿傚愛爾蘭的經驗,在訂立滅貧綱領的基礎上,成立社會共融辦公室,專責監督扶貧綱領落實情況、制定及檢視貧窮影響評估機制的應用,進一步將性別平等、社會公平等保護人權的元素納入影響評估機制中。辦公室的職能更可納入為扶貧委員會屬下一部份,或隸屬於政務司司長辦公室之下,確保本港各項公共政策均能考慮貧窮及弱勢社群的需要,促進社會共融。扶貧之路遙遙,但只要政府有決心,採納以上建議,有目標地走下去,扶貧路將會愈見平坦。

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