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家庭團聚是基本人權嗎?

2016/6/23 — 11:14

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近幾年,新移民與單程證一直引起社會熱烈討論。但很少論者從人權角度檢視單程證制度的問題。是故,本文將試從法理與正當性兩個角度探究「家庭團聚是否基本人權」,並分析其答案會引發哪些相關爭議。

單程證是中國公安部出入境部門發給有香港親屬的內地居民前往香港定居的證件。簡言之,單程證是讓內地合資格的居民依法到香港定居,它處理的移民類型屬照顧父母、夫妻團聚與兒童投靠親屬等範疇。故此,它並非一般的經濟移民(如「優秀人材入境計劃」或「輸入內地人才計劃」),而是依親的家庭團聚。

一般而言,家庭團聚有別於經濟移民,因為它牽涉婚姻與家庭這兩個人類最基本的團體單位。兩者通常被視為人類最基本的福祉與自由,是每個人應當享有的基本權利。但另一方面,不少國家都對「家庭團聚」的移民政策設立了限制,現時內地的單程證政策也設立了每日最多批發150名限額的規定。這兩者乎互相衝突:政府通過出入口管理限制家庭團聚,是否侵害了人類的基本權利?或者,更根本的問題是,家庭團聚是否基本人權?

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婚姻與家庭屬基本人權

人類社會有法律後,都試圖將婚姻與家庭法制化並加以保障,因為兩者是構成社會基本單位的基石。

婚姻權利被視為人格自由發展的重要元素,因此屬基本人權的保障範疇。香港基本法第三十七條便列明,香港居民擁有婚姻自由:「香港居民的婚姻自由和自願生育的權利受法律保護。」值得一提的是,婚姻權利通過意內涵「自由選擇婚姻對象的權利」,而且這婚姻對象並不限於本地人,更包括外地人。

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至於家庭權利,雖然基本法並沒有明文規定保護,但《香港人權法案條例》第十九條卻有相關的提述:「(一)家庭為社會之自然基本團體單位,應受社會及國家之保護」與「(二)男女已達結婚年齡者,其結婚及成立家庭之權利應予確認。」

另外,根據香港基本法第三十九條,《公民權利和政治權利國際公約》與《經濟、社會與文化權利的國際公約》適用於香港法律。而這兩條公約都對家庭權利有相關說明:

《公民權利和政治權利國際公約》第十七條:任何人的私生活、家庭、住宅或通信不得加以任意或非法干涉,他的榮譽和名譽不得加以非法攻擊。二、人人有權享受法律保護,以免受這種干涉或攻擊。
《經濟、社會、文化權利國際公約》第十條:對作為社會的自然和基本的單元的家庭,特別是對於它的建立和當它負責照顧和教育未獨立的兒童時,應給以盡可能廣泛的保護和協助。

不少人權學者認為,家庭權利確實是基本人權,它保障的對象應及於每個有組成家庭需求的人、組成家庭後成為家庭之成員或家屬,以及組成家庭後決定解除婚姻關係之人等。台灣知名法律學者李震山便提到「家庭權」的保障範圍包括: (1) 組成或不組成家庭之權利、 (2) 和諧家庭生活之權利、 (3) 維持家庭存續之權、 (4) 維持家庭親屬關係之權利 [1] 

家庭團聚是否基本人權的爭論

許多人權學者支持家庭團聚是基本人權,便是以婚姻和家庭權利為基礎:既然人有結婚與選舉婚姻對象的自由,而且家庭是組成社會的基本單位,那麼政府應當有義務對家庭予以權利的保護,並且對「家庭」的保障範圍應及於本地人民與在外地的親屬的相聚權利。因此,從法理上來看,家庭團聚似乎屬基本人權。

但是,不少國家都在入境管制上設置了限制,令家庭團聚受到一定的約束。這種移民政策是否有侵害基本權利之嫌呢?有些學者認為,出入國管理制度與基本權利屬兩種不同的層次,譬如基本權利並不保障外國人享有自由入國與居留,以及不被強制出境的權利。這即是說,入國管理制度並不受基本人權的約束。

事實上,這個爭論,在學說上與現實判例,一直有零星的衝突關係。例如,在日本的馬克林事件中,日本最高裁決便認定外國人的基本人權是在出入國管理制度的體制內受到保障 [2]。言即,根據這裁決,政府只需要保護國民的權利;至於外地人,在未享有進入境內或居留資格之前,政府沒有義務保障其權利的實現 [3] 。而外國人是否擁有進入境內或居留資格,則由個別政府決定,不受基本權利的約束。

人權學者大多認為:家庭團聚屬基本人權

到底在入境管理上設置移民限制,有沒有侵犯家庭團聚的權利?學者大多從法理依據與正當理由來論證。

在法理上,學者多集中援引《公民權利和政治權利國際公約》第十七條與《經濟、社會、文化權利國際公約》第十條對家庭保護的說明。由於兩條公約均屬國際人權法,具普世性地保障所有人,不只是國民;所以它是要求任何國家都有義務保障跨境的家庭團聚。

在正當理由上,學者大多援引人道理由。家庭團聚是人性的基本特徵。人是群居動物,會組成家庭繁衍後代,享受家庭天倫之樂。若然政府用公權力強行限制家庭團聚,令夫妻被迫分隔兩地受分離之苦,又令兒童不能享受一家團聚之樂,實有違基本人性與人道原則。

所以,支持「家庭團聚是基本人權」的學者認為,基於人道理由與人權保障,一般法律不得限制依親名義入國的申請,尤以國民的配偶與未成年子女,非有重大理由(譬如傷害國家安全),國家不得限制其入國。

「家庭團聚是基本人權」引申的後果

若然家庭團聚真是基本人權,它會引申什麼後果?

近幾年,一些泛民或本土派,都支持收回審批權。但兩者收回審批權的目標,都是志在於審批制度上設置限制,嘗試緩慢單程證新移民來港定居的人數。本土派更強調要設立入息審查或經濟條件,堵塞貧窮的申請者來港定居。

然而,如果香港政府真是收回審批權,這些本土派與泛民非但不能如願以償,更可能適得其反。因為,若然香港政府真的擁有審批權力,基於香港《入境條例》,凡是香港居民的在海外所生的子女,都能獲得香港居民身份,亦合資格申請成為香港永久性居民。所以,香港政府不應用經濟條件等理由禁止不適合者入境,最多只能調整配額,緩慢每日單程證入境的數目──就像現今中國政府的做法。

不過,香港政府若果擁有審批權力,並且尊重人權,配額調整將不會是收窄,反而是放寬。因為,基於人權原則與人道理由,政府應當確保分隔兩地的家庭盡早團聚才對。

也許你可能會問,假如過慢的配額制度有違反人權之嫌,為什麼沒有人對現在單程證制度提請司法覆核?這是因為,現在的單程證制度屬中國政府的管轄範圍,所以單程證配額即使有違人權,其法律歸屬是中國政府,而非香港政府。根據香港《入境條例》,其實這些單程證申請者本來就有資格進入香港境內,只是因為中國政府限制他們出境(即如今單程證制度),才令他們無法進入香港境內(其實,一個尊重人權的政府,是不會限制國民出境)。因此,若然香港政府有權審批單程證,反而變相要承擔相應的法律責任,屆時人們便有理由向法庭申請司法覆核,質疑港府的審批制度是否違反人權。

不過,有些本土派主張家庭團聚不一定在香港,而可以在內地。假如家庭成員能自由選擇在哪個地方家庭團聚,無疑是人權自由的進步,值得支持。不過,即使中港政府設立較為彈性的兩地家庭團聚機制與相應社會配套,港人選擇回內地家庭團聚與居住的機會始終微乎其微,畢竟兩地人民通常覺得在香港生活較好。

其實,本土派提出這建議,真正想做的是要求貧困的香港居民回到內地實現家庭團聚,而不容許他們來港團聚。這種想法其實就是趕窮人出香港,變相歧視窮人(只有窮人沒有權利選擇在哪處現家庭團聚)。

理想與現實差異

當然,說「家庭團聚屬基本人權」,只是原則性的學理主張。當它落入現實之中,不同國家對此皆有不同限制。譬如,加拿大的家庭團聚,雖然申請者無需最低入息和資產,但身為申請者的加拿大擔保人,必須承諾負責申請人抵達加拿大後3年的基本生活開銷

英國的家庭團聚限制更嚴格。自2012年7月9日起,英國移民政策要求配偶簽證保證人的最低年薪為 18,600 英鎊;有孩子的家庭收入最低要有 22,400 英鎊;每增加一個孩子,收入限制相應提高 2,400 鎊 [4] 。 

這些規定通常被主權國解釋為實現兩個目標:一是確保申請人來到團聚國家有基本的生活;二是確保社會承擔較少的經濟支出。但如果只論第一目標,當外來移民無法維持基本生活,國家似乎有義務保障他們的基本生活才對。所以,不難猜測,第二目標才是實施這種限制政策的真正原因。 有些學者認為,在家庭團聚上設立經濟限制,如同為家庭團聚設置了價格:若然你達不到這個經濟要求,也就意味你失去與家庭團聚的權利。這實在有違人道原則與人權保障的承諾。這些國家一直標榜自己尊重自由人權,但其移民政策展現出來的強制性,是存在著明顯衝突。 但另一邊廂,有人認為在家庭團聚上設立經濟限制是合理的要求。因為外來移民不同於公民,他們對社會仍未有貢獻,所以納稅人沒有理由為他們來國的生活付出資助。支持家庭團聚的人則回應,基本人權的保障應該是沒有條件的。家庭團聚是基本人權,不應該有任何限制。至於社會為新移民提供經濟支援是否正當,則是另一回事。 我同意上述的回應。家庭團聚是基本人權,不應該有任何經濟限制。至於社會為何有理由為新移民提供經濟支援,這其實牽涉新移民的公民身份的複雜爭論。我將會出一系列文章,探討這個問題。

註腳

[1] 李震山《論移民制度與外國人基本權利》
[2 ]許義寶《入出國法制與人權保障》,P.154

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