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【富中之貧】過去及現在的疏忽

2015/5/15 — 14:00

【本文節錄自新書《富中之貧》,作者顧汝德(Leo F. Goodstadt)是前中央政策組首席顧問(1989至97年),現為都柏林大學聖三一書院商學院兼任教授,香港大學榮譽院士。他在本書中闡釋,貧窮於本世紀重回香港,既有港英政府遺留下來的歷史因素,也因特區政府刻意「迎商」的政策取向。】

社會過往一直視香港繁榮昌盛為理想當然,但亞洲金融風暴並非必然導致繁榮的結束。這場風暴爆發前,香港經濟並不依賴亞洲其他國家和地區(日本和中國內地除外),而是靠中國內地與北美/歐盟的外貿周期推動。兩者仍處於上升周期,中國的經濟增長尤其穩健。雖然以往亞太地區曾經歷更惡劣的經濟動盪,但香港經濟依然屹立不倒,毫髮無損。香港經濟在1997年後經歷如此大的傷痛,原因是香港幾乎同時遇上重重逆境難關。當時,國際營商情緒及投資者信心下挫,新成立的特區政府及商界領袖判斷錯誤,加上政府受殖民主義影響不願把香港的社會服務現代化,變相加重了日後社會服務的擔子。

商界領袖

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亞洲金融風暴初發及其後的十年,特區領導層均管治無方。首任行政長官董建華聲言,在殖民地政權於1997年結束後,管治香港變得更為困難。他坦言自己並沒有預示香港的「社會政治生態」會出現重大變化,政府亦更難以應付媒體,與此同時「市民的訴求難免更多」。他承認,他及其管治團隊對此感到措手不及,「未能有足夠的思想準備,也缺乏應變的經驗。」

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董建華的致命弱點是其缺乏公共事務的經驗。他是一名商人,主要成就是在1986年成功挽救其瀕臨破產的家族航運公司東方海外。這家曾經擁有全球最大規模船隊的公司,當時負債估計高達25億美元。當年董大刀闊斧地削減成本及出售資產,加上獲得中國內地大力出手襄助,終於拯救公司渡過難關。

董建華經常提及其營商經驗,可以助他帶領香港渡過衰退,但他似乎察覺不到企業與公共財政之間的差別。企業必須先對股東負責,在遇到清盤危機時往往大幅削減員工薪酬,並與債務人磋商撇銷債務。政府則截然不同,因為政府負有保障市民,包括政府僱員的責任。然而,董採取的財務緊縮措施,完全符合官商集團的思維模式。在經濟衰退時,財政緊縮政策、裁減公務員及削減薪酬,與對申領社會保障施以限制和削減社會服務供應一樣,都會加劇通縮。

商業模式

董建華和高層公務員亦相信,「商業模式」是管理公營機構的最佳指引。最遲在1989年以後,香港高官開始對世界盛行的「新公共管理」理念留下深刻印象。政府開始削減職位,並嘗試凍結公務員的整體規模。雖然此舉得到傳媒和商界的認同,但港英政府也認識到其形容為「嚴格規律」的公營部門僱員「零增長」概念,在實施起來也必須要有限度。布政司霍德(David Ford)指出:「當局必須為新學校、新屋邨和新醫院增聘人手」,但在「零增長政策」下,政府只能透過「縮減現有的服務」,才能提供新服務。政府愈加積極將商業價值及手法應用於公務員服務的同時,卻愈來愈忽略社會服務供應及質量的潛在限制。港英政府確信,政府服務應順應國際趨勢,採用商業價值及手法。政府在九十年代從私營機構聘請顧問,他們建議政府透過外判及私有化裁減員工及削減工資,這些建議都獲包括房屋署和社會福利署等多個部門欣然採納。末代港督彭定康(後獲封為男爵)在香港雖然以促進平民福利著稱,也支持這些倡議。畢竟,他是戴卓爾夫人麾下的保守黨前內閣大臣,後者當年大力支持向商界借鑑改革公營機構。殖民地時期最後歲月採取的推廣商業文化措施,為董建華及其高官團隊在二十一世紀後進行大刀闊斧的公營房屋及社會服務改革,奠定了基礎。

裁減公務員雖然節省了公帑,但卻嚴重影響服務效率。社會服務首當其衝,因為醫療、教育及福利全都是勞動密集型的服務範疇。政府一旦裁減員工,社會服務計劃便失去動力,因為部門都要依靠最少的人員去維持現有服務,要再擴張服務便很困難。可是,偏偏是在經濟衰退時,基層最需要社會服務。此外,政府往往傾向裁減那些不直接參與提供目前服務的員工,例如負責質量控制和前期規劃的員工往往被犧牲。這種做法造成很大的負面效應,因為政府已不再釐訂長期目標,填補現有計劃的不足,同時亦沒有量化服務供應量與目前及未來需求之間的潛在差距。政府只提供短期撥款,中斷了很多統籌建造新大樓、培訓更多專業員工及將現有設施現代化的計劃。

政府很少查究商業模式是否真的是萬靈丹。例如房屋委員會在1995年與承辦商磋商合約時,從一向使用的專業服務收費模式,轉換為競投形式。此後,「即使過低的標價被認為難以承辦所需進行的工程」,合約也獲批准。官員提出的理由是「投標者本身可能自有辦法,使其在財政上可以該價投標」。事實上,商人決不會誠實地牟利,結果造就了不良經營手法湧現。

行政機關內似乎沒有甚麼是可靠的,甚至是作為制訂政策的統計數據也是如此。2013年,有關政府統計處人員在過去十年來捏造調查數據的指控浮出水面。其後的調查揭露,問題源自政府近年對經濟和社會數據的需求增加,卻沒有相應地增聘人手。政府為了更靈活管理和提高生產力,在2003年解散了專責進行重要調查工作的實地考察團隊。統計人員表示,這類旨在提升「效率」的措施影響了蒐集資料的質量。增加統計人員的工作量及聘用臨時人員,均令政府統計處更難維持專業的統計水平。

過往的疏忽

港英政府與其工商專業精英的合作伙伴,在1997年前形成的自滿情緒,加深了董建華及其班子所面對的危機。在過去數十年來,香港經歷持續的經濟增長和勞工短缺,導致當局故意拖延社會服務的發展。在內地長大和接受教育的新移民,完成學業後才移居香港。這些年輕人需要的醫療護理服務不多,也可忍受惡劣的居住環境。對於在港土身土長的年輕人來說,不合資格的教師及次等的學校設施,似乎也不太要緊。勞工需求仍然殷切,工人生產力逐年攀升。誠如第四章所述,當年僱主曾反對政府推行免費強迫教育。

在近年「一孩家庭」成為主流以前,香港住戶一般家庭成員眾多,足以構成基本上能自給自足的經濟單位。他們能集合眾人的收入和積蓄,開設小型企業、申請抵押或支付醫療費用,或應付其他人身意外的成本。香港似乎並不需要像其他發達國家,設立退休、失業和疾病的社會保險。反觀今天,香港住戶平均每戶人數已降至三人以下,市民的預期壽命延長了,家庭自力更生的傳統觀念卻已不再,港人現在要為遲遲未推行社會保險付出代價。

1997年開始的經濟衰退造成失業問題,也減少了年紀稍長者和低教育水平人士的工作機會,非由僱員供款、以稅項資助的社會保障申請宗數因此飆升。與此同時,人口老化的問題也不容忽視。供長者及殘疾人士使用的設施本已經不足,政府對填補過往醫療及福利設施開支不足的潛在成本亦感到吃驚。專業護理人員唯有勉強地克服資源缺乏的問題,政府則透過輪候冊及提高收費來限制服務的提供。

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