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【專訪】當「大辯論」淪為利益輸送戲碼 地理學者鄧永成:土地問題必須再政治化

2018/9/11 — 9:51

浸會大學地理系教授鄧永成

浸會大學地理系教授鄧永成

政府牽頭的「土地大辯論」本月將進入尾聲,不同政黨、團體近日紛紛表態,提出建議。這邊廂,土地供應專責小組大打開口牌,力陳填海、公私合營的好處,獲得建制陣營力撐;那邊廂,有民間團體要求發展棕地、收回高球場、閒置農地;而當這邊有團體說香港的問題不是土地供應問題時,那邊又有人獅子開大口,說政府估計缺地1200 公頃太少,9000 公頃還差不多...... 浸會大學地理系教授鄧永成說起這些「口同鼻拗」的爭論,搖搖頭。

「你講幾多公頃,講咩選項,其實都係不著邊際!」

今次「大辯論」為期 5 個月,政府舉辦了 4 場公眾論壇,以及形形式式的展覽、工作坊、探訪逾百場,看來不算馬虎。但鄧永成一語道破,整場所謂的諮詢,根本只是一場議程、結果已設定好,「扮」解決市民住屋問題,再向地產商輸送利益的戲碼。

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「我哋好多不同意見,咁政府就話,『意見咁多、咁唔同,無辦法達成一致共識,聽我講 — 填海啦!公私合營啦!』」

「整個辯論完全係無意義㗎!我哋點解要參與個討論啫!」

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特首林鄭月娥去年宣布成立「土地供應專責小組」,負責就香港未來增加土地的措施進行公眾諮詢。消息一出,不少團體已批評政府將諮詢定性為純粹探討「土地供應」問題,旨在尋求「開拓土地來源的共識」,但土地資源該如何分配、如何發展、如何規劃等問題,卻一概被排除於討論議程之外。

如果市民試過在網上填寫諮詢問卷,就會發現網頁會要求你先看一段 5 分鐘的短片,聽小組主席黃遠輝重申再重申,香港土地供應是何等落後,而土地供應不足,又導致香港住屋問題如何如何嚴峻。之後市民就可以從被戲謔為「點心紙」的問卷上,勾選出不同的土地選項,拼湊出政府心目中的 1200 公頃土地。

鄧永成唯一「讚賞」今次公眾諮詢的,是專責小組把握準了市民住房「貴、細、擠」的真實感受,將這三個字大大隻印在諮詢文件封面。

「佢即係話,『這個係你的感受,這個係事實』,喺這個基礎上面,佢就話,『好!我提供多啲土地,就可以解決所有問題』。」

鄧永成說,「但唔係咁㗎嘛!點解我哋住得『貴、細、擠』呢?係因為成個制度,搞到『貴、細、擠』吖嘛!」

有親建制媒體批評民間壓力團體無風起浪,將所有事情「政治化」,就是不肯好好討論如何開發土地。

但鄧永成反指,香港社會過去討論土地、房屋問題,不是太政治化,卻是太過「去政治化」— 將土地問題裡的權力關係、社會關係抽空,以理性化、官僚化、技術化的規劃,邊度要拆、邊度起樓,錢點樣用,市民無權討論,土地資源由政府支配,再力推有利地產商的政策。

鄧永成在過往一篇論天水圍的學術文章中,就如此概括這個體制:「以技術掩飾政治,支援政治」。

本就是高度政治化的土地資源分配模式,如何突破?不是靠剔「點心紙」,鄧永成的答案是:「再政治化」 — 政治問題,政治理解,政治解決。

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土供組諮詢稿的前言,第一句這樣寫:

土地短缺問題近年一直困擾香港。市民面對「貴」、「細」、「擠」:樓價高、租金貴、上車難…

政府在整個諮詢過程中,常將香港今天的房屋問題,歸咎於過去十年土地開發步伐停頓,並強調香港於 2000 年後填海所生產的土地面積, 較 2000 年前下跌八成。換言之,政府的邏輯是:不夠地,就起不夠屋;不夠屋,屋就貴。看似簡單易明。

但鑽研批判地理學多年的鄧永成說,不對,你不能單根據經濟學的供求理論,說只要土地供應增加,價格就會隨之下降。而如果看香港土地問題,你要從 1855 年,殖民地初期開始看。

1855 年,英國政府取消對香港的財政補貼,要求殖民地自負盈虧,港英政府為了保持預算平衡,自當時開始已經依賴賣地作為主要收入來源。至上世紀70年代,以地產商為首的華資進入金融市場,促成房地產成為香港經濟主軸,商品房炒賣風氣盛行,賣地進一步成為政府的最大收入來源。

加上地產商、資本家在非民主政體中坐擁的政治實權,政府任何政策必會維護房地產市場。政府繼續以高地價賣地,地產商繼續囤地、起豪宅,就算賣二萬、三萬元一呎,在炒賣禁之不絕的情況下還是有價有市,土地價格早已超越市場理論可解釋的範圍。

「你可以話自開埠以來,地、同香港,已經結下不解之緣。」

香港蟬聯「最自由經濟體」多年,政府亦常以此為傲。但在近年連中產市民都感覺生活迫人的情況下,不少人開始反思,我們還應對「自由市場」抱持多少信心?

而或者我們更應問,所謂自由市場、經濟週期,真的在房屋市場上出現過嗎?

鄧永成指,所謂「市場調節」,根本只是教科書式的說法(textbook argument),「過去 10 年、20 年,香港政府做好多嘢,令個 market cycle 唔存在。好似金融風暴之後,停賣居屋、推『孫九招』、放棄租管,都係令到整個 market cycle 可以延長。」

「好多根本係政府做成、扭曲的政策,導致我哋有扭曲的價格,扭曲的現象。」

而鄧永成更指出,這種發展體制霸權之所以得以延續,亦與在政府多年大力鼓吹下,製造出來的置業,以至於炒賣需求有關。

而就算是買樓自住的業主,雖對樓價高低起不了什麼作用,卻仍造成小業主利益和地產商利益捆綁的弔詭情況,「因為你置業之後就會諗,don't rock the boat。」政府亦因此大條道理,說不可妄顧業主利益,令樓市大幅下跌。

鄧永成批評,林鄭月娥上任後不斷強調「置業階梯」、「置業主導」,亦是同樣道理。而即使是早前推出包括徵收空置單位的額外差餉、港人首置上車盤等的「娥六招」,也不過是以解決房屋為名,安撫民情為實,擠牙膏式的小修小補。

鄧永成形容,香港的土地發展體制,是一個對公眾作「二度剝削」的制度。

參考鄧永成和學生葉鈞頌最近合著文章《突破議程  改造城市:土地大辯論的盲點》,剝削是這樣發生的:

賣地收入作為公帑,本身可以投入到社會福利等方面,用以回饋市民對城市發展的貢獻,卻要用作開發土地再拍賣予發展商牟利。這種異化的生產活動使公共資源只能用於生產土地供私人牟利,是對社會的首度剝削。

土地價值取決於市民日復日的建設,卻輕易被資本私有化,再以高昂價格出售予有份參與提升土地價值的市民,是對公眾的二度剝削。

鄧永成解釋,首度剝削的實踐,是透過《中英聯合聲明》規定港府的地價收入必須撥進「基本工程儲備基金」,以用於基建項目和土地徵用,但如果是興建公屋,則不能動用此基金。過往數年,元朗橫洲及古洞蕉徑農業園等發展計劃的徵地賠償,就是透過此基金的撥款,在立法會中和其他撥款捆綁通過。

「我哋整個資源調配,都係將所有嘢調晒去做大白象。」

「又好似林正財早兩日喺《明報》篇評論,就建議填海啦,跟住再話,如果填海的地唔能夠起樓呢,就用來做安老啦。」

「你諗吓佢啲邏輯,咁奇怪!點解係要你唔做商品房,先比我哋做安老?點解我哋應有的,會全部變曬剩餘?」談起分配不公義,鄧永成越講越激動,不時大力敲著桌面。

而第二度剝削,可見於另一個鄧永成非常關注的議題 —— 市區重建。

港英政府於 1988 年成立土地發展公司進行市區重建,是為現時市區重建局的前身。政府其後於 2001 年頒布《市區重建策略》,指「為了解決市區老化的問題,並改善舊區居民的居住環境」,市建局會以「以人為本」、「不犧牲任何社區的合法權益」的原則,進行市區重建。

很多民間團體一直批評,市區重建局在《策略》中言之鑿鑿的原則,實行起來卻是貨不對版:估價機制不透明,賠償不夠業主在同區置業;租戶被加租逼遷,市建局束手無策;市建局常說要保存社區網絡,獲原區安置的人卻少之又少。

市建局要自負盈虧,收回的重建地皮都用來起豪宅,基層居民卻越住越差,《策略》所謂的「兼顧社會上各方人士的利益與需要」,變成只為發展商的利益,發展商的需要。鄧永成說,灣仔利東街就是一個好例子。

「利東街,收購價四千幾蚊一呎,賣出去二萬幾蚊,利東街整個項目裡面,URA(市建局)俾立法局的文件裡面,佢賺 88、89億。」

除了向資本家利益傾斜,鄧永成認為,市區重建等一類政策,更反映了政府根深柢固的規劃邏輯 —— 強調現代化、理性化、技術化、合理化,以大量數字和數據,凌駕於社區網絡、社區經濟、生活方式等無法量化的事情之上。無論是重建還是其他規劃,所謂的「與民共議」均淪為一紙空談。

2003 年市建局宣布開展灣仔利東街及麥加力歌街的 H15 重建項目,鄧永成和灣仔聖雅各福群會合作,和一班街坊商討後撰寫了當區的「可持續發展藍圖」,當中提出包括在利東街起公屋等建議,並呈交上區議會審議。

而利東的一班街坊、義工組成的「H15 關注組」,則在一班規劃師、建築師、測量師的協助下,共同商議並設計了一個同時兼顧更新社區,又能夠讓居民留在原區,保存舊有街道特色和社區網絡的「啞鈴方案」,提交城規會。

這兩個方案,後來當然是遭到否決。

「當然我整個計劃,都俾區議會 shell 咗,惟獨有一項,俾當時發展局局長林鄭月娥攞咗去,就發展咗之後的『灣仔文物徑』。」

「H15 關注組」的方案,也因被城規會質疑不可行,同被否決。「城規會裡面的會員 — 係,佢有擺幾個學者、或者幾個社會組織的人喺度,但其他大部分人都同地產有關。」

「當然,我哋無技術又唔可能,比如你起一條橋,你要保證行到人,都要有基本的技術。但問題係,你要唔要條橋呢?定用第二樣嘢取代呢?咪涉及討論囉。」

「但從過去經驗,啲諮詢全部都係假㗎嘛!好似《市區重建策略》檢討,我自己睇到,全部人坐晒喺度,主席就問『大家有咩意見啊』,你講完,就有秘書將你的意見,用幾個字 summarize,最後,又將大家各自幾個字,再 summarize,全部無晒應有的內容。剩返的 catchphrase,全部都係政府想要。」

灣仔利東街(圖:灣仔《街紙》第三期)

灣仔利東街(圖:灣仔《街紙》第三期)

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了解土地問題是政治操作後,下一步就是政治解決 —— 而政治,就是眾人的事。

鄧永成批評,政府今次的土地大辯論,根本未觸及大家真正要思考的問題:究竟我們是否要繼續這樣的發展模式?為什麼市民對如何建設自己的城市,完全沒有發言權,參與權?

但鄧永成不否認,要重新思考香港的發展模式並不容易,而由於各地的歷史地理脈絡不同,即使是不少人稱羨的新加坡組屋制度,香港亦難以直接借用。

「新加坡係獨立國家,佢當時脫離馬來西亞,要依賴城市裡面的市民團結、鞏固政治力量,依個情況下,佢就係起組屋,令到啲人安定下來。新加坡好多嘢,都係喺獨立的大前提下進行。」

「如果唔根據每個地方的歷史、地理去諗點做,純粹亂套其他人的做法,所有嘢都會係徒然。」

鄧永成承認,在資本家掌握政治實權,政府多年視「發展等同經濟增長」的情況下,制度確是難以在一時三刻被撼動,但他眼見民間近年已有不少改變力量在萌芽。

「我覺得依家最大的問題,係政府睇唔到,或者唔肯睇,其實民間組織的做法,係有利香港發展得更加好。」

「就算係業主,我哋依家都睇到係有啲轉變,有進步啲的人,都會覺得依家的情況唔可以繼續,因為就算係佢哋的下一代,根本都唔會受益。」

鄧永成說,城市本是共創的,勞動階層的付出造就今日的繁榮,但城市如何建設、街道如何規劃的,一般市民完全無權參與。

摒棄虛假的「大辯論」後,如何建立「真討論」,是社會必須回答的問題。鄧永成認為,這制度根深柢固,不會一下子變天,必須慢慢做、認真做。

「經過討論,重奪我們的參與權,」鄧永成說,「依個就係政治。」

 

文/梁凱澄

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