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就教育局《活學趣論.基本說法 – 基本法視像教材套2015》教材之評核報告書

2015/7/13 — 16:46

教協片段截圖

教協片段截圖

【文:香港教育專業人員協會 】

引言

教育局在今年4月出版《活學趣論.基本說法 – 基本法視像教材套2015》(本文統稱為「教材套」),以加強《基本法》教育。然而,教材套公佈之後,旋即引起爭議,評論認為其內容出現不少問題,包括有意或無意的遺漏、將具爭議性的地方非爭議化及偏頗失實,令人擔心教材出現政治灌輸的情況。

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根據教材套的前言,此教材的目標是「幫助學生從不同角度思考《基本法》與日常生活的密切關係,並加深學生對《基本法》及『一國兩制』的理解。」然而教協會認為,教材套內容側重官方說法,當中的參考資料和視像教材套內容,絕大部分都是來自官方刊物或同一政治立場的意見,根本無助學生培養多角度思考。

教協會強調,培養學生多角度思考屬於公民教育或法治教育的必要原則。此外,因著法治與人權的關係密切,法治教育則不單止要求學生只從字面認識各法律條文,更應透過結合人權、法治概念、社會時事和真實情境(context)剖析法律的落實情況和重要性。而且,涉及法律層面,尤其是憲制性文件,必然有不少具爭議和討論的地方。而憲制性文件的內容往往關乎社會價值、保障公民和政治權利等問題。因此,一個用於法治教育的教材,不應該迴避相關的爭議和討論。

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根據《教育條例》第84條 (1),行政長官會同行政會議可訂立規例,就下列事項訂定條文,(m) 對在學校傳布或表達顯然有偏頗的政治性質的資料或言論的管制;何謂偏頗,就是不應只論述某一方的觀點,要有相反見解的均衡。教師們選用教材,談及某些具爭議的議題,為免政治灌輸,都會小心選取教材。

跟2012年《德育及國民教育科課程指引》不同,此教材套並非必修必教的課程,教材套亦設有可剪裁版本供學校校本使用。然而,教協會憂慮此教材套的內容會成為《基本法》教育的官方論調,長遠影響不同領域的公民教育和通識教育課程。從其後於2015年5月修訂再版的「明法達義」初中基本法教材中,如831框架等被認為扭曲基本法內容的做法也成為了教學示例,充份證明本會的憂慮已成為事實!

因此,教協會特別撰寫本報告書,從教育專業角度剖析這份教材套,指出教材套內容存在的問題。我們希望教育同工使用教材之前,必須先辨識教材內所述的是否全面及真確,同時嚴加注意教材套內容有會否抵觸教學專業原則。

概論

教材套主要分為五個單元,每個單元的教學主題,均有八個部分:(1)建議預習、(2)引入主題、(3)討論問題、(4)討論要點、(5)專家回應、(6)教學小結、(7)單元總結及(8)「活學活用」建議,另設延伸閱讀和參考資源兩部分。當中(3)討論問題及(5)專家回應則以視像片段的方式製作。

正如引言所言,我們認為《基本法》教育屬於公民教育及法治教育的範疇。

因此,教材內容及教學設計必須專業嚴謹,因此必須符合以下原則:

不應迴避爭議性議題

誠如不少教育學者所言,公民教育絕不應去爭議化,特別是公民教育重視議題探究的學習方式,則必須透過探討具爭議性的議題,訓練學生多角度思考的能力。而且法律與社會實況密不可分,若抽空社會真實情境,學生難以全面理解法律條文。

避免政治灌輸

在探討爭議性的議題時,教材不應向學生單向灌輸某一種政治觀念或立場,而是要培養學生多角度思考,這至少涉及三個元素。其一:教材不應只提供單一觀點;其二:教材不應存在引導性;其三:教材不應在缺乏足夠討論空間和未有提供充份理據的情況下作出結論,引導學生認同其預設觀點。

鼓勵同學建立自己的論點

教材必須具備全面的內容,不應側重某一種觀點或立場,而是應具備不同角度的觀點,讓學生透過參考不同資料,經分析後建立自己的論點和論據。

要評核一份教材是否符合教育專業原則,除了深入剖析教材內容外,亦要從教材的整體設計進行分析,以評核教材是否符合其教學目標及教學專業原則。因此,本報告將會先根據上述原則,從課程整體設計作評論,再獨立分析各個單元。

經仔細研究後,我們認為教材套至少有以下問題:

教材迴避爭議

教材套在議題選取方面,明顯地避談具爭議性的課題,例如四次人大釋法,教材套都沒有提及當時香港的激烈爭論及社會行動(如法律界人士罕有地黑衣遊行),變相令人以為事件被廣泛接納。此舉無助培養學生獨立思考能力,甚至會誤導學生以為該議題沒有爭議之處。

照搬官方一套,扭曲《基本法》條文

部分內容跟《基本法》條文內容並不一致,只屬於官方(例如「白皮書」)對《基本法》的理解。但教材套卻又未有解釋清楚這些說法背後倡議者的身份及理據,甚至在未經討論的情況下便把一些「白皮書」的陳述當作「事實」,並成為教材的總結部份。

例子:例如單元一的延伸閱讀資料中提到「凡中央沒有授予香港的權力,仍屬中央」,在單元三及四重覆提到中央和特區是「監督及被監督的關係」。

單向灌輸 缺乏平衡觀點

教材套的選材絕大部分都來自親政府人士的論點,例如視像教材套內容的受訪者全部皆是具有建制派背景的人士,如譚惠珠和梁愛詩,完全欠缺其他具不同觀點或看法人士等的論點作平衡論述,令學生只能從教材中偏頗地理解《基本法》,窒礙學生立體地認識《基本法》。

例子:在基本法影像教材單元四「法律與高度自治」,主題一「法律」,論壇「釋法」的影片中,譚惠珠認為人大解釋《基本法》不會影響普通法在香港的實施,香港的法律程序仍然會根據普通法的法律程序;第二,這不會干預法庭,而是法庭要找一些不是它們自己百分之一百可以管理的範圍內的條文,得到一個理解。可見教材影片只單單唱好人大釋法,而無視反對釋法的觀點 。

脫離現實,「堅離地」的教材

近年社會對有關《基本法》的討論十分熱烈,可是教材套在選材上卻極為狹隘和偏頗,一些重要的議題與事件甚至隻字不提。例如單元五討論參選特首的資格時,竟沒有提及民間及不同學者就特首選舉方法的不同建議,與及對「真普選」的理解,令學生缺乏討論與思考的空間。

缺乏法治知識與概念

法律教育其中一個重點,是要認識跟法治相關的不同概念,例如法治精神、人權、公義、平等、守法、公民權責、公民參與、公民抗命等,而非純粹學習法律條文與定義。可是教材套完全沒有帶出以上的概念及價值觀,更遑論作出討論。因此,學生便無法從《基本法》教育的過程去進行法治教育,更難以透過運用不同概念去學習和討論《基本法》的內容,無助提高學生的思考層次。

整體教材分析

在建議預習部分,教材套各主題均設一至兩張工作紙,讓同學在上課前回答。各工作紙設有一條問題及《基本法》的條文,而問題的設計均要求學生透過「課前研讀《基本法》,找出相關條文,並嘗試回答提問」。

可是,這種根據法律條文去回答問題的做法,令學生局限了只透過《基本法》的條文回應問題,亦收窄了學生的思考空間。事實上,《基本法》作為一份憲制性文件,社會不時會就當中的條文之定義進行討論,亦會出現不少爭拗,絕不乏相關的公共討論資料。因此,假若只讓學生透過《基本法》條文去回答預習問題,其實無助學生思考,旨在為學生製造一種片面的「有法可依」印象,卻無助學生擴闊對議題的認識及進行更有意義的討論。

此教材套以議題研習(issue-based learning)設計,屬於公民教育常見的教學模式,透過討論不同的議題去鞏固學生對議題和相關概念的認識。議題研習教材的重點,在於如何選取議題進行討論,而議題必須具備爭議性,始能進行有意義的討論。其實上述點11有關《基本法》的條文的討論,也應以議題研習為基礎。

可是,此教材中所選取的預習問題,均迴避爭議,只要求學生回應低思考層次的問題,例如要求學生指出區旗的正面模樣(單元二)、日常看不見解放軍在街上巡邏的原因(單元三)、為何內地和特區的護照不一樣(單元五)等。

另一方面,此教材不論任何單元,都十分強調「權在中央」的說法,不時強調中央與特區政府是從屬關係,「一國兩制」是中央「授予」的,基本上各單元都有提及這方面的說法。例如單元一的延伸閱讀資料中提到「凡中央沒有授予香港的權力,仍屬中央」,在單元三及四重覆提到中央和特區是「監督及被監督的關係」。從整套教材套的設計來看,假若學生按照教材套的次序和資料學習,很容易被引導至教材套的預設立場。但這強調「權在中央」的說法是有爭議性的,有論述認為這觀點只是《一國兩制白皮書》的看法,而非《基本法》的看法,兩者不可混為一談。

教材套的附錄部分設有延伸閱讀的部分,然而選材方面十分狹窄及偏頗。15份資料當中,6份來自譚惠珠編製的《基本法與香港回歸十五周年特刊》;8份來自教育局《基本法教育研討會講座文集2011》的講稿,另外一份為內地法律學者王磊有關「一國兩制」的文章。相反,作為香港法律學術翹楚的香港大學及香港城市大學學者的文章,竟然連一篇也沒有!這明顯反映當局製作教材套時有欠專業、取材粗疏狹窄,亦刻意忽略不同立場的意見,未能做到向學生展示多角度及平衡觀點,有違教育專業原則。

各單元分析

單元一:緣來《基本法》

此單元討論《基本法》和《中英聯合聲明》的由來,亦即是中英前途談判的歷史和《基本法》的背景。因此,能否全面反映《基本法》和《中英聯合聲明》的歷程和相關爭議是十分重要。

在引入問題方面,教材套要求學生從《基本法》序言中圈出相關內容,以回答為何香港成為一個「特別行政區」。這令學生可透過回答問題閱讀《基本法》的序言部分,但《基本法》序言只屬於官方說法,要讓學生全面理解《基本法》和特別行政區的由來,教材宜提供更多不同的資料,讓學生對於當時的歷史背景有更深入的認識。

另一方面,在主題二的討論要點3,更有簡化《基本法》的草擬過程之嫌:

「中、英政府在簽署《中英聯合聲明》後,中方隨即進行《基本法》的草擬工作,成立《基本法》諮詢委員會,委員全為香港居民,負責徵詢香港居民對《基本法》草案的意見。公眾的意見經整理後,諮詢委員會向《基本法》起草委員會提供建議,起草委員會則負責起草《基本法》,委員包括中國內地和香港人士。」

上述的說法,暗示香港人在《基本法》的制定過程中有重要角色。可是,《基本法》的諮詢過程一直備受批評,認為忽略了港人要求的聲音,特別是對民主普選的訴求,亦因此引發市民抗議。此外,諮詢過程亦非一帆風順,在六四事件之後,兩名民主派人士退出《基本法》起草委員會,而《基本法》的定稿亦因應當時的政治形勢而加入有關國家安全的條文,即《基本法》第23條。

此單元的兩份延伸閱讀資料,均來自政府出版的《基本法與香港回歸十五周年特刊》,內容充滿官方的偏頗論調,例如把「一國兩制」視為「凡中央沒有授予香港的權力,仍屬中央」,這說法一直備受爭議,亦有扭曲「一國兩制」、矮化特區地位之嫌。另外,資料亦有一些情感性的說法,例如其中一份資料便寫有「《中英聯合聲明》的簽署,標誌著香港問題終於獲得解決,成為中華民族統一大業的垂範和堅實基礎!」

單元二:「一國兩制」與五十年不變

此單元討論「一國兩制」及「五十年不變」的概念。在討論「一國兩制」的環節,教材要求學生討論中國內地和香港在交通、經濟及生活的不同,卻忽視了兩地在政治環境上的差異。事實上,討論一國兩制的構想,必須以人權、民主、法治等普世價值作為基礎概念,更不應迴避討論兩地政治制度及民主步伐的不同;對人權、自由和法治等概念理解上的差異。特別是八十年代初時香港市民對於前途問題缺乏信心,回歸後港人的權利和自由能否獲得保障備受關注,因此中央政府以「一國兩制」作為穩定港人信心的方法,可見政治因素在討論「一國兩制」時屬於十分重要的因素。因此,若忽略政治層面的討論,學生難以全面理解「一國兩制」構想的由來,令學生誤以為兩地純粹只有經濟和生活等非政治因素的差異。

與其他單元一樣,此單元同樣十分強調「權在中央」的說法。例如在視像教材中譚惠珠便多次提到高度自治是由中央「授權」的,而在「主題一:一國兩制」的小結部分亦重申了這說法。

在單元總結部分,提到「回歸祖國以來,中央政府一直強調不干預特別行政區自治範圍內的事務」。然而,這說法並沒有回應近年中央有否介入香港事務的爭議,教材套亦沒有讓學生討論相關議題。因此,在未有經過討論下把這說法作為教學總結,有政治灌輸之嫌。

在延伸閱讀的部分,教材選取的文章都是側重官方說法,分別是前律政司司長梁愛詩的文章、內地法律學者王磊及特區政府出版的《基本法與香港回歸十五周年特刊》的文章,反映文章選材過於偏頗及缺乏不同意見。特別是部分文章內容只對一些問題作片面解釋,例如王磊在介紹內地政治制度時如是說:

「…人大代表則受選民或原選舉單位監督。…內地的縣級及縣級以下實行的是直接選舉,縣級以上則實行間接選舉。」

雖然這一段是談論內地人民代表大會制與香港行政主導體制的分別,但卻完全未有提及中國共產黨在各級人大選舉中篩選候選人的做法;而上述簡化了的說法,容易令學生以為內地的政治制度屬於民主體制。更重要的是,教材套內供學生討論的空間本來就不多,假若延伸閱讀都材料都是側重某一種說法,容易令教材套成為政治灌輸工具。

單元三 中央和香港特別行政區的關係

承接上一單元探討「一國兩制」,此單元繼續討論中央和特區之間的關係。延續上單元重視「權在中央」的論調,此單元繼續鞏固這種說法,甚至在教學小結中如此討論中央和特區之間的關係:

「中央與特別行政區的關係包括從屬關係,領導與被領導的關係,以及監督及被監督的關係…」

關於中央及特區政府是否一種「領導與被領導」、「監督和被監督」的關係,本地法律界一直對此存在爭議,亦有人擔心這種說法是否破壞了《基本法》賦予的高度自治權,令中央權力過大。因此,當教材套並沒有就這問題進行討論便把這說法放在教學小結部分,實屬嚴重不當。

教材套的圖表亦存在誤導性,對於中央和特區政府的關係描述不準確。在摘要圖三,教材套把港澳事務辦公室(即「港澳辦」)置於香港特別行政區行政長官之上,更在中間加了「直轄」和「授權」二字,令人誤解行政長官跟港澳辦在法律上存在從屬的權力關係。

對於三權分立原則,教材套亦作出錯誤的解釋。在教學小結部分,教材套竟指「香港特別行政區的政治體制具有『行政主導』的特點,行政、立法和司法機關既互相制衡,也能互相配合」。事實上,三權分立原則並不存在「互相配合」之說,特別是司法機關必須保持獨立,才能保障法治精神,以免司法受到不必要的干預。因此,司法機關並沒有任何責任或義務,要配合行政或立法機關。

單元四 法律與高度自治

此單元分為「主題一:法律」及「主題二:高度自治」。前者主要討論《基本法》的解釋權問題;後者則討論中央與特區政府的關係。

「主題一:法律」的預習工作紙設有一條問題及關於1999年居港權釋法的資料,教材要求學生透過閱覽《基本法》回答為何香港的法律事務交由人大常委會進行解釋。可是,工作紙內的漫畫簡化了當時的情況,一些事情的重點亦被忽略,例如當年並非由法院提請人大釋法,而是在終審法院作出裁決後,由行政長官會同行政會議提請人大要求釋法,推翻終院決定的,有行政影響司法之嫌。假若學生只透過有限的資料和《基本法》條文回答問題,便會令學生誤以為該次釋法是毫無爭議,有法可依。

在簡報部分,教材亦有列出回歸以來四次釋法事件。可是,資料均略去所有釋法帶來的爭議和不同法律觀點。即使在視像教材部分亦只有譚惠珠一人的法律意見。可見教材未能顧及不同觀點,且簡化了釋法的內容,無法讓學生作出多角度思考。

《基本法》第23條是回歸以來本港最重大的爭議之一,教材套並沒有觸及這問題。然而,在「摘要圖六」(P.20)卻把相關條文,即「特別行政區政府自行立法,防止叛國、分裂國家等行為」放在「一國兩制」及「國家對香港行使主權」之下,並置於圖表的中心,與「中國內地各部門或機構不得干預香港自行管理的事務」並排。

我們認為,《基本法》第23條涉及極大爭議,除了是國家安全和中央與特區關係外,亦涉及落實第23條會否影響《基本法》其他有關保障市民權利與自由的條文。教材套並未有就23條進行討論,卻把相關條文放在圖表中心,似乎暗示落實《基本法》第23條立法在「一國兩制」扮演著極重要的角色,卻沒有就此進行任何討論。

「主題二:高度自治」討論高度自治的定義,然而這部分的內容本身極具爭議,在近年法律界及政界亦存有不少意見分歧。因此,我們認為討論高度自治時,必須包括不同觀點。

可是,教材在這部分只列出官方的說法,亦沒有向學生提供社會上不同的立場和背後的理據。反之,教材套提出的問題存在引導性,例如在討論要點中教材提出以下問題:

「談及高度自治,有香港居民簡化《基本法》的規定,解釋為除國防和外交外,中央政府甚麼都不能管,這是正確的嗎?其實要了解高度自治,必須正確認識中央和特別行政區的關係,以及香港的法律地位。」

這條問題,明顯是衝著近年本港有關「一國兩制」的爭論而來。然而,問題的設計明顯存在引導性,甚至已暗示了答案(正確認識中央和特別行政區關係)。然而,有關「一國」和「兩制」的爭議,存在不同觀點,究竟何謂「正確」,其實沒有一個絕對的答案。此外,教材亦沒有提供不同的論點,可見這條問題存在明顯的引導性和政治灌輸成分。而在小結部分,教材再一次重申以下的說法:

「中央與特別行政區的關係包括從屬關係,領導與被領導的關係,以及監督及被監督的關係…」

單元五 日常生活與港人治港

建議預習題目1要求學生參考《基本法》第4章,回答一名50歲印度裔土生土長的香港居民能否參選特首選舉的題目。根據教材內容,當局建議教師以《基本法》第44條回應,即特首由「年滿40周歲,在香港通常居住連續滿20年並在外國無居留權的香港特別行政區永久性居民中的中國公民擔任。」

然而,這題目設計完全迴避了參選特首的關鍵因素,即能否根據《基本法》附件一有關特首選舉辦法的規定,取得足夠選舉委員會成員的提名,才可「入閘」。可見教材再一次迴避討論核心議題。

此外,落實港人治港,除了是由香港人管治香港外,由香港人選舉自己的特首,亦即民主普選亦為關鍵。這亦是回歸以來有關《基本法》最具爭議的部分。然而,教材套沒有討論這議題。

可是,在單元總結第3點,教材又指出「香港永久性居民依法享有選舉權和被選舉權」。基於香港仍未根據《基本法》落實全面普選,選舉權和被選舉權的實踐一直備受批評,例如港人仍未能選舉自己的行政長官,亦無法提名候選人參選特首。在未有討論上述問題的情況下,便於教材作出這總結,明顯偏離實際情況。

本單元共有3份參考資料,其中一份是有關日常生活,可是其內容基本上完全沒有觸及社會實際情況,只強調《基本法》保障了港人不同方面的權利,卻沒有從實際情況探討現時《基本法》下各種權利是否真正獲得保障。舉例而言,有關社會褔利的部分,參考資料如是說:

「……《基本法》第36條同時就勞工的褔利待遇和退休保障提供法律保護。在相關勞工法例的保障和勞工處的支援下,在港勞工的職業安全和僱員權益等都受到保障。」

至於文教方面的描述則如下:

「香港居民有進行學術研究、文學藝術創作的自由。政府致力確保學術自由不受干預……」

正如在總論所言,公民教育或法治教育都不能脫離實際情況,只要求學生片面地認識法律條文。然而,此教材不但在內容部分未有觸及一些具爭議的社會議題,在延伸閱讀部分所採用的資料,都是一些官方資料,學生根本難以根據教材作出客觀和符合實況的思考和分析。

此外,在「主題二:港人治港」的小結部分,提到「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市從沒有干預香港特別行政區根據《基本法》自行管理的事務。」這句陳述明顯存在爭議,特別是近年港人不時憂慮特區政府的施政受到中央干預,在教材套對這議題完全沒有討論的情況下,以此陳述作為教材的小結,並不合適,且有政治灌輸之嫌。

結語

公民教育及法治教育對學生十分重要,我們亦同意認識《基本法》是重要一環。然而,假若《基本法》教育偏離教育專業原則,則很容易淪為政治灌輸的工具。法律本身是備受爭議的,學生認識不同法律條文時,必須結合現實生活和社會議題,透過了解不同的觀點,並運用法律的相關概念進行分析。

我們認為教育局這份教材套教材未能向學生提供全面的資訊和不同的論點,讓學生進行多角度思考,其選材亦刻意迴避一些重要或具爭議的社會議題。課程設計亦存在既定立場,且未能解釋清楚立場背後的理據,有政治灌輸的成分。

教協會建議學校,不要使用這份教材套。而教育局亦應重新檢討教材套的內容,並按教育專業原則重新編寫教材套。

 

2015年7月12日

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