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康文署違規偷步八宗罪

2015/8/26 — 10:54

城規會於八月中討論由康文署及「梁粉」鄭家純旗下的新世界發展提出,將星光大道向尖東海濱花園伸延的計畫。(城規會文件截圖)

城規會於八月中討論由康文署及「梁粉」鄭家純旗下的新世界發展提出,將星光大道向尖東海濱花園伸延的計畫。(城規會文件截圖)

尖沙咀活化海濱項目涉嫌違規操作,雖然城規會在收到九成半反對意見下「有條件通過亅,但規劃署官員公開與康文署劃清界線,表明城規會只是按照土地用途審批,管理模式是否合理不在考慮因素之列,意味項目發展有很大變數:康文署何時公開協議條款,民政事務局如何把項目呈交立法會諮詢,地政總署能否與新世界集團談妥補地價金額,以至康文署最終會否與新世界簽約或重新公開招標,一切可能性均不能抹殺。

過去康文署一直很低調,從未公佈項目細節,直至這幾天被傳媒追訪,才透露了一項重要事實:這個以「翻新星光大道」為名,實質是壟斷尖沙咀黃金海濱地段的項目,原來並非一般外判合同,而是「公私營合作亅項目(Public Private Partnership) 。

「公私營合作亅是敏感議題,因為多年來有不少失敗例子,不僅令公眾利益受損,更影響政府聲譽,往往令主事官員騎虎難下。

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公私合作   屢見敗績

舉其大者莫如西區海底隧道,當初政府為節省投資,邀請財團注資興建項目並授予30年經營權,營運商本來預期政府逐步調高紅隧收費,令港島北岸交通流量保持平衡,但政府屈於政治壓力不敢大幅加費,但西隧營運公司在商言商,拒絕配合政府政策而照樣加價,結果造成「西隧冇車行、紅隧冇得行」的怪現象,平白浪費社會資源,但政府又無法單方面修改協議,導致全民皆輸,加劇港島北岸塞車,都是拜「公私營合作亅之賜。

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另一個鮮為人知的失敗例子是位處青衣的化學廢料處理廠:政府在1993年以「設計、建造、營運」方式進行公私營合作,交給私人營運15年(後再續約10年) ,結果每年10萬噸的處理能力有九成荒廢,政府每年須補貼逾3億元,尾大不掉,環保署兩年前已開始研究搬遷拆卸或削減規模的方案。

這兩個例子說明,公私營合作牽涉龐大公眾利益,將公權力長期移交給私人財團後,一旦社會環境或公眾期望改變,財團運用合同條款保障私人利益是理所當然,但屆時公眾和其他持份者便變成犧牲品。

正因公私營合作風險極高,特區政府汲取教訓,2003年由政務司長屬下的效率促進組發出一份《公私營合作指引》,並在2008年發表加強版,適用於所有政府機關部門,全長139頁,鉅細無遺地指出公私營合作應該遵循的步驟<註>。

《指引》特別提醒政府官員,公私營合作很易變成貪污腐敗的溫床,所以這類項目對處理官員問責、透明度、公平原則和避免利益衝突的要求,須比一般政府項目更高。

只要對比《指引》的要求和康文署處理尖沙咀海濱活化的手法,可見違規之處起碼有「八宗罪」:

可行性研究:推行公私營合作項目的首項步驟是進行仔細研究,確認有充份的「商業個案」(business case) 支撐,包括進行需求調查、市場測試等等。但康文署從未公開任何研究結果,甚至在諮詢區議會和海濱事務委員會時從未提及研究報告是否存在。

比較公私方案:為了確認公私營合作是否合適,執行部門須編制一份「公營部門比較基準」(public sector comparator) ,詳列政府部門向公眾提供同類服務時所需的成本。康文署聲稱與新世界合作更具效益,但全無數據支撐,可否拿出「公營部門比較基準」說服公眾?

測試市場意向:執行部門須通過市場調查、邀請私人機構提交意向書或建議書等步驟,從而設計公私營合作的條款、範圍及分擔風險的安排等等。過去幾年從未有商界或非牟利團體收過活化尖沙咀海濱的意向邀請,康文署又如何斷定毋須招標?

制訂項目產出規格:由於公私營合作項目賦予私人機構在營運時很大靈活性,所以清晣寫明服務要求和表現指標至為重要,例如海濱硬件規格如何,維修標準應達甚麼水平,舉辦活動頻率多少,活動質量和多元化程度如何量度,如何衡量市民和遊客的滿意度等等。在規劃申請中以上資料全部付諸闕如。

最低項目投資額:由於推行公私營合作項目需要相當成本,所以《指引》第3.4段表明,若項目投資額低於3億元便不應採用公私營合作模式。根據康文署回覆有線電視查詢:「由於涉及的設計、申請及批核等程序尚在進行中,有關的資金總額仍在計算中。」。很明顯連基本要求亦未弄清,康文署竟敢推行項目?

諮詢立法會:《指引》特別強調立法會在公私合營項目的角色,即使毋須立法會批准撥款,亦應把項目呈交立法會事務委員會以便議員「審議及考慮建議方案」及「反映公眾意見和向行政機關提出意見」。康文署有做到嗎?

諮詢公眾:《指引》強調公開諮詢的重要性,因為公眾的角色是向行政當局提出建議,包括設施類型、服務質量、環境標準、收費水平等等。事實上,有海濱事務委員會成員自今年一月起已向當局提出用立體模型諮詢公眾,至今康文署依然置若罔聞。

公開招標要求:《指引》第5.1段有特別精警的一句:「經驗說明,公私營合作所帶來的益處源自競爭,而非來自私營提供服務這一點。」因此公開招標是基本要求,除非私營機構提供獨一無二的専利技術。管理尖沙咀海濱不涉及任何專利技術,康文署違背指引是無可爭辯的事實,亦同時削弱了公私營合作所能產生的效益。

康文署八宗罪證據確鑿,把市民最珍重的維港海濱視為兒戲,如何能向香港人交待?

 

<註>政府效率促進組《公私營合作指引》只有英文版:http://www.eu.gov.hk/en/reference/publications/ppp_guide_2008.pdf

本文節錄自2015年8月25日刊於信報的原文《康文署違規偷步 市民商界變輸家》

 

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