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批判教育學論綱(八)

2016/4/18 — 8:12

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【批判教育學論綱】系列文章

新自由主義,新公共管理主義政策及量化的教育體系

再談談有關新公共管理主義。

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羅宋鵬指出新公共管理發展趨勢:

1.持續充實公共管理的概念內涵:政府再造若欲持久不竭,公共管理的內涵必須持續充實
2.兼具實務性與規範性的研究方法
3.不排斥私部門的使用方法
4.重視虛擬網路組織對公部門的影響
5.強調創新和系統性思考
6.重視人力資源管理
7.重視服務品質與績效的評估
8.重視政府再造的方法與過程
9.強調價值調和與課責
10.重視運用組織發展的策略

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我們來比較一下參照系統 : 在視角三討論哈貝馬斯的「操控系統」,就已經探討過「實徵/分析」知識所根源的,就是一種「對客體化過程加以技術控制」的旨趣。我們分析哈貝馬斯的理解中,整個質素評估機制背後有一種「社會工程」(social engineering)的取向及旨趣。對人本工作這個「客體化過程」進行「技術控制」以達致「工作上的效率」(efficiency in work) (Habermas, 1979)的知識旨趣。如果依照這樣的推演下,質素評估機制背後,也是一種對學校制度的再重構。值得注意的是,教育及社會工作,也是屬於人本工作的性質。致使我們設立指標,而且作出去分類,作量化評估。但是在真實的處遇上,一個人在教育過程中的價值觀,思考範式以致於生命質素的改善,是不能夠量化測量得到的。

我們要重蹈教育政策的歷史社會脈絡,在港英時代,政府公佈了《學校管理新措施 : 改善香港中小學教育質素的機制(SMI)》 (教育署教育統籌會,1991),它指出評估質素的機制成效的困難,文件認為有三點重點:

一,   管理架構程式欠完善;
二,   角色和職責的界定有欠明確;
三,   評核表現之標準仍付闕或有欠完善

文件強調事無大小式的管制,而非著重職責和責任承擔的架構 ; 強調邊際成本控制,而不是著重成本效益的職責和責任是否物有所值。問題的癥結,是政府既已把80%學額,文由非政府團體提供,但卻沒有一個職責和責任承擔的架構。據此,在之後十多年,香港政府就努力建構一個如ISO所訂定的質素管制及質素保證的系統。之後,1997年9月的《教育統籌委員會第7號報告書 : 優質學校教育》(教育統籌委員會,1997),提出學校教育「質素文化」的構想,包括:

制訂明確及得到大多數人接受的學校教育目標 ;

學校教育目標須轉化成可行,可見及量化的質素指標 ;

容許學校於行政,財政及人事有更大的自主權,但相應表現要承擔更大的責任 ;

學校的撥款機制須符合公平,講求效率和成本效益的原則 ;

學校為優質教育及追求卓越所作的創新嘗試,應得到確認及鼓勵 ;

幫助表現欠佳的學校,並在有需要時採取改善措施 ;

教育行政和咨詢架構,學校課程,考試及學制也應作相應的調整。

在確保質素指標的政策工具上,有幾項具體措施 :

1.量化的質素指標是迎合新公共管理的 : 建立兼具實務性與規範性的研究方法及重視服務品質與績效的評估。而實務性與規範性是奠基於哈貝馬斯討論的「技術控制」以達致「工作上的效率」的知識旨趣。質素指標詳細地列出投入指標,過程指標及產出指標。而且又從中分析出25個細項。

2.質素保證機制 : 第一層次的 質素保證機制是「校內保證機制」,它基本上是把SMI制訂的一套校內組織,行政架構及質素管理機制,包裝成「校本管理」和「校內質素保證」的一部份,以達標準化的,量化的質素指標。「校內質素保證」在一部分是自我評估機制,以使家長及外界人士得知,也可使他們問責。另外,還有一個「校外質素保證機制」,設立「質素保證視學組」以為監察。 這裡有新公共管理重視虛擬網路組織對公部門的影響及強調價值調和與課責二項。

3.針對校長,教師專業水平及表現的「考績及晉陛」制度,就是語文基準試。

4.「優質獎勵」制度,對符合「質素指標」的學校及教師予以獎勵,並鼓勵學校自行發展各種教育質素提升。「優質教育基金」是這裡最好的例子。

有關教育政策管理主義及表現主義的市討論,篇幅所限,因此建議曾榮光的《香港教育政策分析 – 第三部份》再探。我也會連貫之後在獨立媒體的批判教育學的討論中。
很明顯,本來質化的人本教育已經被操作化(operationalized)為一組可運算(calculable)及總和性(summative)的「評量」所取代。曾榮光分析,學校制度沿用的綜合,總體,技術官僚化(techocratic)及核數化(auditive)的監控方式所代替。曾榮光指出,這造成三種現象 : 標準化的霸權(hegemony of standardization),以致質量被演繹成為數據化的可量度性,在「實徵/分析」知識規典,學校教育的專業實踐及專業精神,均被壓抑為簡單的遵從標準化的操作,教師不再是需要構思其工作(conception of work),而只需刻板地工作(execution of work),這就構成了教育的物化及異化,就是Harry Braverman(1984)所指的「去技術」(deskilling)的狀態。其次,在學生方面,在這樣一種質數保證機制下,學習的本質意義亦被一種工具主義所取代,即學習就只是追求標準化,數量化的公開考核成績及制度化的證書,文憑,其結果成就了一種「應試主義」,分數主義」及「文憑主義」的學習取向,例如我們可以在學校門前看見的「獲得合格的比率」,「上大學率」,「奧數的得獎人數」,「得到健康校園獎,「獲得優質教育基金」等等,這就是學校教育推向一種「達標主義」,「爭取宣傳曝光」及「公關主義式」的學校行政管理,例如要求教師在教學之餘,在壓力當中擔任更多的職能及工作,申請活動項目,帶領比賽以達到標準等。

曾榮光提出我們現在只強調商品市場的優質標準(criteria),全部滿足市場界的要求,於是便墮入商品市場的優質學校教育。 這些教育商品化後的自評計畫、質素保證,以至商界的一種核數文化(auditing culture)在教育制度中氾濫,只會造成教育界互不信任和互相踐踏的惡性競爭。香港教育界現在需要的是發展一種建基於相互信任和協作的專業社群文化,來與以抗衡。

曾榮光再提出社群文化的概念,傳統的社會身份被視為一種賦予(a given)及出生於(born in)的地位,例如出身於貴族的人和同樣是貴族的人取得認同,而中世紀的技藝公會中賦予的身份,以致遵守在發明上的限制,工藝技術的保密的社群認同。(Beck ,1992; Bauman,2000 ; Robert Kurz, 1998)。但是在工業革命,
城市化所帶來的「脫離農村/土地/社群,宗族,家族世襲名位」的狀況下,他們在城市中,居住在一個圍繞陌生人的新環境中,他們就要被迫在放棄他們出身的從屬地位而謀生,並且找尋社會中的位置,他們的身份就成為了依靠個人的「工作表現及倫理」而形成的身份認同,而他們身處的資本制度就是社會位置中的「市場位置」(market positions),而在工業化社會對於分工的要求下,就產生了一個人的職業層序及地位。

在這個過程中,一個人又必須經歷另一種的「再鑲嵌」的過程,這就是教育或學歷的成就。在脫離承襲地位,又再鑲嵌於資本主義社會的過程中,個人就通過其「學歷」及「工作」表現,而取得資本主義社會位置及地位。

具體的操作上,在這個過程下,因為量化的質素管理機制,學生的身份及地位取決於「會考」,「分數」,「學習經驗時數」,「學業增值表現」等各種評量中,是否產生「增值」的「工作表現」。而且這個機制會對自我身份,感覺是否社會認同,甚至自尊感產生影響。同理,在同樣的機制下,教師的專業認同和地位,就被物化成是否有助提升學生的成績,或是教育政策下的「學業增值表現」之類的量化標準。其專業認同和地位也取決於.語文基準試的分數,有多少教師有碩士學歷,或是「持續專業發展」的基本時數。

以Richard Sennett角度,可以給大家細味反思 :

「(鑲嵌於社會結構)普羅大眾在社會結構的交流及權力操作的實際過程,構成了他們在話語的既定想像和"理解",不過,很可惜的,普羅大眾在涉入對這些實際操作中更深的(價值觀,權力博弈,生產關係等),就會顯得被動,用社會學家Richard Sennett中的理解,就是因為現代人有一種二極性,一是盼望他人依據外表判斷自己的個性,而矛盾地不敢表現自己真正的,或是在公共領域中壓抑。但另一方面,社會,尤其是掌有權力資源的架構,對卻對於不同身份的人有即定的期望,例如聘請一個市場推廣經理,僱主在面試會選一個中勇於競逐快速可見的業績表現、彈性、流動、不斷求變的人。而如果一個忠心耿耿,表現具有倫理的個性的人,就可能不作考慮。反之,你如何"裝扮"自己,去表現社會對你的期望才是重要。但同樣的,Richard Sennett舉出左拉""我控訴"的文本,說出致使文本甚少法律依據及嚴密論證,但人們很被動的,就純粹以情感帶動支持。反之,那些純粹因為個性的考慮,反身性的思考,卻被社會整體對於一個人的宣稱所打斷,而且他們純粹擁護一個表面上正義的觀點,並照這些倡導者的指示行動或思考,不深究行動或思考的深層意義及後果。這思潮/行動,並非公共場域中真切的,無顧慮的,最大開放性的討論產生的。這就是民粹主義之所以形成的原因。」

新公共管理主義

資產階級管理學中,被推崇的管理大師,Peter Ferdinand Drucker 曾在《The Effective Executive in Action 》一書中簡明扼要地指出:「效率」(Efficiency )是以正確的方式做事',而「效能」(Effective )則是「做正確的事」。 這是兩組並列的概念:效率和效能,「正確做事」和「做正確的事」。在現實生活中,無論是企業的商業行為,還是個人的工作方法,人們關注的重點往往都在於前者:效率和正確做事。但實際上,第一重要的卻是效能而非效率,是做正確的事而非正確做事。正如Drucker 所說:「對企業而言,不可缺少的是效能,而非效率。」

在公共行政上,效能是指 : 行政管理活動達成預期結果或影響的程度,當中包括預期結果是否正確。

具體而言,公共行政「效能」,主要指政府:

1.公共行政向公眾提供服務的水平和能力,

2.效能包括數量、質量、效果、影響、能力、公眾滿意度等多方面的要求。
與公共行政的「效率」,就是官僚的「正確做事」方法,達到最大的速度準確度的概念,與之相比之下,公共行政「效能」是指目標的達成程度,著重質量層面,它更強調效果,而不僅僅是時效,重視服務質量,而不僅僅是工作量和投入量,注重質量保證能力,而不僅僅是最終的結果。

Drucker 在數落的公共行政的「致命傷」,提出5個重點 :

1. 政策目標過於理想。

2. 政策想要畢其功於一役。

3. 數大就是美。

4. 缺乏實驗和創新的勇氣。

5. 不能從經驗中學習而缺乏前瞻思考和反饋。

6. 無法即時放棄過時之物。

因此,公共行政效能理念內涵是,政府部門必須追求行政效能,而不單是效率,作為自己的目標,數量、質量、效果、影響、能力、公眾滿意度等必須是基本作為公共行政的考慮方針,保障服務能力,追求政府,把政府的操作企業化,服務商品化,才可以優化服務效果。

簡單說,這就是「新公共主義」。

Peter Ferdinand Drucker 曾提出一個名言,或者是一個悖論,事實上為之後的大市場,小政府的「新自由主義」開路,他所謂的「政府的病態」,其實是一個表面上「非意識形態」的主張:政府無法、也沒有意願提供人民需要、或想要的創新服務。伸延至此,問題在於,民主體制(政黨政治)中必然發生的情況是,大量的討論消耗了時間。而資本主義社會,是一個市場為導向的「消費(倫理的)社會」。因此,市場可以擔當了很多政府官僚「效能低落」的功能。例如在1980年代Drucker 暗示非政府,非牟利組織 (NGOS)內的志願者可能是社群的關鍵。

Drucker 想用NGOS代替政府的社會救助福利單位,然而Drucker 認為,因為NGOS沒有獲利績效可評估,也無政府機構內部監督,NGOS比企業更容易用一些行銷管理的說辭,來掩飾沒達成任務的失敗,有些NGOS則只是富豪逃稅移轉財產用的機構。進而Drucker,政府機構仍然要負責NGOS「效能」監督,就是之後的管NGOS的標準作業程序(Standard Operating Procedure),這東西在香港政府一早已經進行,教育界及社福界尤甚。

因此,這裡預設「少數股東民主」及「大多數人選擇的」市場體系是「最有效率的」,外判,私營化,非公民權化 (即自由權化),就可以達到 :

一. 效能,即預期結果,數量、質量、效果、影響、能力、公眾滿意度等商品服務正確就可。
二. 提升香港政府在政策上的管治。

淺談服務質素標準(Service Quality Standards)及標準作業程序(Standard Operating Procedure)

我們在這裡闡述一下新公共管理主義的質素標準,事實上我舉凡福利界的範本予以社會福利的質素標準。然而,我們先引用現時的教育局官方文件的質素標準,以便將二者對比。

在此引用政府CB(2)655/99-00(02)號文件 :《政府當局就中、小學的校董會提供的文件》(1999-2000)

「6.由於現行法例對校董會的組成及運作模式都沒有特定的要求,各校可有不同的管理模式。有個別辦學團體對於校董會加入教師、家長代表或其他㆟士,仍有保留,因此教師及家長缺乏渠道參與學校的決策。法例亦沒有要求校董會公開成員名單及資料,校董也毋須申報任何與學校運作有關的利益。由於學校運作欠缺透明度,公眾㆟士無從得知學校如何作出決策,若個別校董會的管理出現問題,會有可能令公眾對校董會的運作及學校管理失去信心。因此建議修訂《教育條例》將校董會註冊成法㆟團體,校董會將集體承擔管理學校的職責。校董會亦將會就學校的整體表現,向教育署署長負責。《教育條例》亦將會清楚列明校董會的成員須包括教師、家長代表及其他社區或專業人士。又會建議校董的年齡及出任註冊校董的學校數目上限,有關建議詳情載於附錄。校諮會將於 2000 年初就該等建議進行諮詢」

「8. 的彈性及自主權,為確保校董會有效㆞執行其職務,教育署會要求學校設立內部監察系統及問責機制,在處理㆟事及財務等事宜時,尤其是任免、晉升及與個別㆟士利益有關的決策,要訂立清晰、公平及公開的程序。」

「9.教育署會繼續要求學校提交週年校務計劃書、週年報告和校務概覽,以落實學校的發展計劃及自我評估制度,使學校能不斷改善及加強問責。教署各分區辦事處會加強與學校的聯繫,了解學校的整體情況和強弱項,並聯絡教署的有關組別,為學校655C02.DOC 4提供校本支援服務。此外教育署會進行質素保證視學,以便監察學校的表現,並會為有需要的學校提供適切的支援。同時教育署署長會繼續行使《教育條例》所賦與的權力,以確保學校管理得當」

《政府當局就中、小學的校董會提供的文件》(1999-2000)

我現在舉凡福利界新公共管理主義的質素標準的範本,在香港,Standard Operating Procedure的稱謂並不通行,我們常聽的,可能是合iso標準(國際標準化組織(International Organization for Standardization,簡稱ISO),或者是服務質素標準(Service Quality Standards)。其實這二種東西是甚麼東東?
香港的社會福利署,在2001年發表了服務質素標準(Service Quality Standards),因為我的一位社工老師也參與了服務質素標準(於2000年)的工作,因此知道在操作上,因為在"色彩"上去掉管理主義的價值,因此只是參考歐美的sop及iso的標準,本地化後再制定的一套sop標準罷了,他的以下四項原則釐定是:

- 明確界定服務的宗旨和目標,運作形式應予公開;
- 有效管理資源,管理方法應靈活變通、不斷創新及持續改善服務質素;
- 鑑定並滿足服務使用者的特定需要;
- 尊重服務使用者的權利

還有十六項服務質素標準評估模式參考指引:

1.服務宗旨及使命的資料
政策:服務單位確保製備說明資料,清楚陳述其宗旨、目標和提供服務的形式,隨時讓公眾索閱
2.訂定機制檢討有關服務質素標準的政策及指引
3.存備服務運作及活動紀錄政策及指引
4.有關組織架構/職責/職權的指引
政策:所有職員、管理人員、管理委員會和/或理事會或其他決策組織的職務及責任均有清楚的界定
5.職員招聘、簽訂職員合約、發展、訓練、評估、調派及紀律處分守則
6.評估服務表現的政策及指引
7.財務管理的政策及指引
8.有關法律責任的指引
9.有關安全的政策及指引
10.有關會員類別、招收準則、接納及退出程序等的政策及指引
11 有關滿足服務使用者需要的政策及指引
12有關尊重服務使用者的知情選擇權利的政策及指引
13.有關尊重個人私產的政策及指引
14.有關服務保密及保障個人資料政策及指引
15.有關處理投訴的政策及指引
16.有關確保服務使用者免受侵犯的政策及指引

最終的目標是 : 「為確保公眾獲得優質的社會福利服務,貫徹「以客為本」的精神及加強福利服務的問責性。」

事實上標準作業程序Standard Operating Procedure是國際性的,最先是為了美國軍隊而設計的一套「常規化應對方安案」,由企業管理發揚光大,而美國的醫療制度,教育制度,福利制度也廣泛設定屬於自己的sop,至在大陸企業管理也十分風行,SOP定義是這樣的:在有限時間與資源內,為了執行複雜的事務而設計的內部程序。在管理學伸延到人本服務(與人有關),標準作業程序能夠縮短新進人員面對不熟練且複雜的學習時間,只要按照步驟指示就能避免失誤與疏忽。任何一家有制度的公司,都會定義「標準作業程序」(Standard Operating Procedure,SOP)。而且sop可以和iso等量齊觀。

sop的概念可以看成是一種「放在人的電腦程序」:

第一部份是常規作業(Routine),
第二部份是事件驅動(Event-Driven)作業,
第三部分是例外處理(Exception Handling)。

對麥當勞和統一企業等以服務見長的大企業來說,SOP是重要資產、公司經營的Know-How,影響產品與服務品質,只要 SOP完備,就可以快速展店。而在台灣,學院和比較上與專業(同樣有sop原則的醫療系統)社會工作員,也十分提倡在台灣的社福服務設立sop(人本程序化處理/指標/評估)。當然,當sop也進入了台灣社工大專教育中(如國立東華大學),當香港的社會福利界在十年來如此重視SQS。那就很使人質疑,學術的判斷及社會福利人本主義的精神,為什麼改變成一項可管理的規訓及去人性化的操作,使人費解。

規程化經常會有反效果,如果新公共主義是以「以消費者」為本的話,程式化的,原本對抗官僚化的一切動機,反而會因此更強。"非關"是一個人是否能在問責系統中掌握技術(經量化評估合的知識再生產的),而並非是一個被賦權予普通持份人平等的制度。這就是一種科學理性旨趣的反對充分民主,充分民主指的是足夠平等的拓樸博弈,而且可以認同資源共有,平權而有同等義務的參與。在其中,又可以維持不同人的獨特性及充分反思/表達的實際操作過程。新公共主義是完全的違反上面的各啟蒙主義精神傳承。

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參考書目及文刊:

(1)     Standard Operating Procedure:
http://en.wikipedia.org/wiki/Standard_operating_procedure

(2)     香港社會福利署: 質素標準評估模式參考指引
http://www.swd.gov.hk/tc/textonly/site_ngo/page_serviceper/sub_serviceper/id_matrixtemplate/

(3)     如果你懂程式設計,你應該知道上面的概念。我建議可以看一個blog,它清楚列明sop等同於電腦的程序概念。
SOP「標準作業程序」(Standard Operating Procedure)很重要?
http://blog.xuite.net/jin117/blog/30040043-SOP%E3%80%8C%E6%A8%99%E6%BA%96%E4%BD%9C%E6%A5%AD%E7%A8%8B%E5%BA%8F%E3%80%8D(Standard+Operating+Procedure)%E5%BE%88%E9%87%8D%E8%A6%81%3F

(4)     《政府當局就中、小學的校董會提供的文件》(1999-2000)

(5)     http://www.legco.gov.hk/yr99-00/chinese/panels/ed/papers/655c02.pdf

(6)     曾榮光《教育均等、公平與公義的考慮》

http://www.pentoy.hk/%E6%99%82%E4%BA%8B/t276/2013/06/21/%E6%9B%BE%E6%A6%AE%E5%85%89%EF%BC%9A%E6%95%99%E8%82%B2%E5%9D%87%E7%AD%89%E3%80%81%E5%85%AC%E5%B9%B3%E8%88%87%E5%85%AC%E7%BE%A9%E7%9A%84%E8%80%83%E6%85%AE-%E7%9B%B4%E8%B3%87%E5%AD%B8/

(7)    曾榮光《廿一世紀教育藍圖? 香港特區教育改革議論》,中文大學出版社,2001

(8)    《教育機會差異在香港: 現狀與研究議題評述》

(9)    http://www.fed.cuhk.edu.hk/hkier/content/document/OP/OP14.pdf

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