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把三跑做對

2016/4/12 — 17:35

三跑概念圖

三跑概念圖

【文:歐振中】

5萬7千元,香港每一個家庭都拿5萬7千元出來,才會籌得總數1,400億元。要動用數目這麼龐大、屬於公衆的金錢,是否必須有市民明確的授權?港府高層和機管局,卻準備自行使用1,400億元公款,興建機場第三跑道。

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回歸前,由於總值1,600億元的十項機場核心工程計劃造價昂貴,中英兩國政府為財務安排多番談判,達成協議後,港府向立法局提出撥款申請,經立法局審議、通過,工程才得以展開。跟其他大型工程同時趕工之下,1998年啓用、擁有兩條跑道的赤鱲角機場耗費750億元,當中第二跑道成本是50億元(註1)。這些工程今天的建造成本,大約是當年造價的兩倍(註2)。

轉眼到2016年,三跑工程預算造價驚人,達到整個兩跑道赤鱲角機場的九成,是第二跑道的14倍!三跑是香港社會的一項重大投資,代表公衆監察政府的立法會,理應有權力也有責任,審議清楚三跑計劃的細節,了解巨額公款會否用得其所,並代表市民批准工程。但是,港府高層和機管局卻要架空立法會的權力,認為只要避免向立法會申請撥款,三跑項目便無須受立法會審議,他們便有權自行決定興建。

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不向立法會申請撥款,又要籌集千億資金,政府與機管局唯有提出一個扭曲、挑戰權限、浪費利息支出的三跑融資方案,計劃資金來自政府停收機管局十年股息共470億元、機管局大幅借貸690億元,以及提高機場收費260億元(註3)。面前有兩個重要問題:一,政府免收機管局派息的權責;二,機管局大規模舉債是否符合機管局條例對審慎經營的要求。

基本法明確立法會的職權包括「批准稅收和公共開支」,而行政機關「徵稅和公共開支須經立法會批准」(第73條及第62條),立法精神很清楚,行政機關使用公款,不論這些屬於公衆的金錢是以何種方式收集得來,須要先得到代表市民的立法會同意,這也是政府財政預算每年都須要立法會通過的原因。那麼,三跑的建造費是否包含公共開支?是否必須經立法會批准?

政府全資擁有機管局,自2003/04年度開始,每年以股息的形式,收取後者約八成營運溢利作為投資回報,成為政府庫房一般收入。2013/14年度這項收入是53億元,合理地講,不建三跑,這項收入會繼續每年進帳(註4)。當行政長官會同行政會議同意,讓機管局停止向政府派發十年股息共470億元,以保留作興建三跑之用,便會導致政府庫房收入減少470億元。實際上,這安排跟政府收取股息後向機管局注資相同金額,資源分配上完全相同。但是後一個做法明顯須要經立法會審議和通過,市民和立法會有可能不支持興建三跑,希望政府把錢投放在其他用途,又或者當立法會詳細審議三跑計劃後,要求作出修改才會給予支持。政府卻決意要實行現在的三跑計劃。

政府想要解說,錢沒進過政府手,470億元不是公共開支。可是,行政長官會同行政會議,包括有權指示機管局派息的財政司司長,不能無視,是因為他們的一個決定,庫房收入確實減少470億元,錢會流到一個未經立法會代表市民同意的項目,政府高層是可以,甚至可說是有責任不去這樣做,政府高層是自行決定用470億元公帑來投資興建三跑。或者有需要強調,這裏講的不是470萬元,而是470億元!

更重要的,是興建三跑的決策過程,正為政府高層和政府屬下機構和部門動用公款的權限立下一個先例,影響到香港管理公共財政的原則,尤其是牽涉的金額這麼巨大。當政府轄下以商業方式營運的機構或任何政府部門,擁有可以產生大量收入的資產時,這些機構或部門加上港府高層,有多少權限、是否可以自行動用該公共資產帶來的收入?無論使用的這些款項數目有多少,使用方式是否屬於日常運作,在什麼情況是須要經過立法會審議和同意?舉個極端例子,如果政府和機管局高層要保留營運溢利數百億元來興建的,是專供他們處理有關機場公務的豪華辦公室,自決這樣使用數百億元,是否他們權力範圍所容許、立法會能否過問或阻止,社會有必要知清楚。

三跑融資計劃第二部分是由機管局借貸690億元。今天機管局管理資產580億元、借款總額34億元(註5),機管局為建三跑的新增借貸,相當於現有資產120%,負債隨之激增20倍!

機場管理局條例(第5、6、7條)賦予機管局相當高的自主權力去提供、營運、發展及維持機場,包括自行借貸和釐定各項收費的權力,同時要求機管局「須按照審慎的商業原則處理其業務,並須在切實可行的範圍內盡量確保其收入以跨年計算,至少足以應付其開支。」當然,機管局之上有行政長官會同行政會議,後者可以向機管局發出不抵觸機管局條例的任何指示。

機管局於2000年首次獲得標準普爾信貸評級,開始時本地貨幣/外幣機構信貸評級是A+/A,五個月後調升至AA-/A+,此後獲逐步提高,2010年底兩項評級同時達到AAA最高級別,一直保持至今(註6)。機管局在2011年公布《香港國際機場2030 規劃大綱》,當時對擴建兩跑道系統或興建三跑尚未有定案,財務顧問為機管局評估審慎借貸能力時,對審慎借貸的詮釋,是「維持『A』級的高投資級別獨立評級,以確保機管局具備審慎的資本架構,並能繼續以合理條款取得借貸」(註7)。A級的「高投資級別」信貸評級,比機管局從來的信貸評級還低,信貸評級目標反映審慎程度,目標訂得愈低,評估出的審慎借貸上限自然會愈高。

2015年9月發表、為現在的三跑融資方案提供主要理據的財務顧問報告,已沒有提及要維持A級的「高投資級別」評級,目標只是保持「投資級別」借貸評級,即僅高於「垃圾級別」的BBB級亦算達標!報告指出,在基準情況(某些對財務和經營環境的合理假設)下,新增借貸690億元已接近或達到了機管局審慎借貸的上限。雖然這上限包含一定程度的穩健性,若有需要靠進一步借貸來應付個別報告中的壓力測試情況,例如收入較基準低15%,機管局尚可以維持「投資級別」的信貸評級,但財務顧問亦隨即指出,如果實際情況再差一些,機管局的財務狀況可能無法符合「投資級別」的獨立信貸評級(註8)。

訂立僅高於「垃圾級別」的信貸評級目標,估算出更高的「審慎」借貸上限,然後籌借將近觸及這上限的金額,機管局可說是「借到盡」。以低級別信貸評級去大幅借貸,融資成本增加,與尋求政府注資、跟政府的資金成本相比,1%的年息差便會引至每年6.9億元額外利息支出,造成巨大而且是不必要的浪費。這兩點都讓人懷疑,機管局借貸690億元是否滿足機管局條例中,「須按照審慎的商業原則處理其業務」的要求。

標準普爾在4月1日把機管局的機構評級展望定為負面,以後信貸評級被調低的機會隨之大增,如此一來,借貸690億元可能會由「借到盡」變成「借過頭」。另一方面,2015年9月的財務顧問報告發表以後,香港經濟形勢轉趨惡化,相對實況,報告中採用的基準情況,特別是以近年增長數據估計的長期趨勢,還是否中肯合理,或已經屬於過份樂觀,需要有識之士來評論。

香港經濟、文化蓬勃發展,吸引更多客人來訪,需要擴大建設機場來支持,是香港社會的一件喜事。機管局是專業機構,把機場營運好,無須甚至不應該考慮政治。政府和機管局為市民謀福祉,預視到擴充機場的需要,是做好本分,但不足以決定啓動工程。

三跑作為香港歷史上最昂貴的一項基建項目,政府更應該凝聚社會最廣泛的支持去興建。公開資料給市民審閱,收集市民意見是適當一步,但政府還必須積極爭取立法會的支持,因為議員代表市民,有責任詳細研究、審議工程計劃和回饋意見給政府和機管局,一般市民是難有時間、資源做到這工作。政府和機管局根據客觀和充分的理據,肯定興建三跑的必要性,相同理據自當能說服立法會議員。市民或會擔心,公營機構有不斷膨脹手上資源和編制的傾向、大型公共工程可以成為浪費和腐敗的溫牀,局長、官員、機管局成員到立法會接受提問和質詢,不單只是為爭取議員們支持,也是一個向市民交代的公開過程,讓市民可以釋疑,令決策更透明、更有公信力。

政府和機管局為民所急,希望三跑工程儘快啓動可以理解,立法會議員確實也應要為迫切的項目加快工作。但是政府要明白,立法會代表市民持有的各方考慮,跟政府行政部門所關注的不盡相同,香港社會發展漸趨成熟,制度上選擇更細緻地考慮民意、更嚴格地監察政府、要求決策更公開透明,雖然為此官員要多作解釋交代、公共決策要多花時間反覆琢磨研究,其實也是社會進步的表現。

三跑工程投資巨大,需要社會全面和清晰的支持與授權,透過立法會同意項目並提供財政上的支持,可以用更穩健、更有效的方式籌集所需資金,加上政府和機管局的努力,才會令三跑真正成為屬於香港全體市民的工程。今天香港和周邊地區經濟環境不穩,訪港旅客人數及空運貨物量放緩,讓興建三跑有緩息空間。這是一個契機,給政府機會重新把三跑做對,把項目帶回立法會,加強而不是削弱香港的公共財政制度,重建市民對政府的信心。


註1:香港機場核心計劃網頁
註2:土木工程拓展署公佈的建造成本指數,2015年12月數字是1996年1月的1.87倍
註3:機管局新聞稿 2015.09.29
註4:歷年機管局年報(財務回顧部分)
註5:機管局2014/15年報,第15頁
註6:機管局發展進程及歷年機管局年報(見註4)
註7:《香港國際機場 2030規劃大綱技術報告》第197頁
註8:HSBC, 3RS Consultancy Study on Financial Arrangement for 3-Runway System (3RS) at HKIA – Financial Advisor Report, September 2015,
p.30-31

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