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政府財政困局與長者退休保障

2018/11/6 — 19:57

資料圖片,來源:政府新聞處

資料圖片,來源:政府新聞處

上月林鄭月娥發表其任內第二份施政報告,但重點似乎集中於土地基建等政策,就長者退休保障而言的著墨不多,只有將長者生活津貼擴展到廣東及福建等小修小補措施,對於市民關心的全民退休保障,依然隻字不提。或許在林鄭眼中,長者退休保障早已「一錘定音」,現時只要透過「優化」現行制度,以經常開支新增一層高額長者生活津貼,市民就會放棄全民退保的訴求。

亂起基建 終至民意反彈

不過市民的反應卻出乎政府意料之外,施政報告中提出五千億元的「明日大嶼計劃」(註 1),招來強烈的民意反彈,公眾開始擔心龐大的基建開支最終會耗盡財政儲備,紛紛上街反對有關計劃。民間更有不少聲音,質疑政府寧願「倒錢落海」益發展商,也不願多花五百億元落實全民退保,就連以 IQ 過人見稱的勞福局局長羅致光,回應有關問題時也只能「偷換概念」,胡說甚麼「全民退保會導致財赤」,顯得理屈詞窮(註 2)。

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巨白象工程開支早有預兆

其實,若然我們回顧政府數年前發表的「長遠財政計劃工作小組報告」,就能估量政府今天的盤算。當年報告中最受爭議之一,就是預測的基本工程開支,每年以 7.6% 速度持續增長,導致結構赤字最早在 2022 年出現(註 3)。當時已有評論質疑「香港未來基建建不完?」、「為何政府財政陷入赤字以後,基建支出仍可以一直上升而沒有人叫停?」(註 4)。在數年前這種對基建的財政預測或許是天方夜譚,但今天明日大嶼計劃一出,市民方知道基建除了有超支不斷的大小白象外,原來還有要傾盡儲備的巨白象,所用的錢絕有可能是超越市民的認知範疇。

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長遠財政計劃工作小組報告曾對未來基建開支作推算,相當嚇人。

長遠財政計劃工作小組報告曾對未來基建開支作推算,相當嚇人。

財政亂局與政府矛盾的政策

如果說香港真的會出現結構性財赤,那麼巨白象工程顯然就是其中一個重要成因,不過當年政府卻有意無意將問題歸咎於人口老化,長遠財政計劃工作小組在進行壓力測試時亦只集中於社福、醫療及教育等開支上,給人一個感覺將來要避免結構赤字,只能縮減有關的福利。為了解決這個財政困局,政府開出了兩條藥方,第一條就是利用土地基金 2,000 多億餘額成立未來基金,並以此作高風險投資。不過,未來基金限制多多,在 2025 年前存放期完結前,只可在政府財政儲備少於 6 個月經常開支的緊急情況下才能動用(沙士期間是 13 個月)。

除此之外,小組曾透露未來基金非恆常資金來源,不應賴以支付經常開支,亦有官員在立法會明言基金傾向用於有時效性的基建開支(註 5)。可以預視,即使出現極端的經濟逆境,到時政府很可能會選擇縮減現有的社會保障經常開支,而非動用「未來基金」協助市民渡過難關。

第二條藥方,是在 2015 年撥備 500 億元用作退休保障,本來這是實現全民退休保障的契機,不過後來梁振英及林鄭月娥卻堅持要違反民意,拒絕設立多方融資的全民養老金,改為加設以政府獨力承擔經常開支以維持的高額長者生活津貼。最近有消息指,這個 500 億的撥備已近耗盡(註 6),不過,現時社會上仍有近半長者被排除在此審查制度外,這就是說, 公帑用盡了,效果卻依舊有限。

我們可以看到政府財務政策的矛盾,一方面,他們是「守財奴」,將大量財政儲備及盈餘成立了一個難以應對人口老化的未來基金。另一方面,他們是「大花筒」,謀劃巨額基建耗盡餘下的儲備,難得僅有的 500 億退休保障撥備,卻只是簡單用於補貼審查制度,沒有真正從制度上解決融資問題。

高生津持續性成疑 不能取代全民退保 

最新的統計數字顯示,目前已有超過 50 萬人領取長者生活津貼,在沒有全民退保的情況下,學者周永新曾估計,最終可能有 7 成長者要領取 「長生津」。隨著人口老化,有關經常開支會越來越大,面對巨白象掏空庫房,若出現經濟逆境,財政恐怕難以持續。到時出現財赤,政府就能自我實現預言,大條道理縮減社會保障,情況就如 2003 年經濟下行時縮減長者綜援一樣。說到底,審查式的社會保障始終只是全民退保的 A 貨,沒有堅實的融資基礎,經濟向好時或許可以矇混過關,一旦遇上週期性衰退,立即就要面對斷水縮皮,令整個安全網霎時失效。

與其倒錢落海 不如成立專款專項養老基金

要扭轉這個困局,最後還得實實在在成立一個獨立於經常帳目、專款專項的全民退保基金,透過官、商、民多方融資,及早建立可持續的全民養老金制度,徹底解決人口老化危機,民間早有具體可行的方案(註 7),民意亦有共識(註 8),現在欠的只是當權者回頭是岸,重新回到與民共議的正軌,全民退保這議題還未終結。

 

註:
1. 民間有些估算該計劃可能用上一萬億以上。
2. 對羅致光的反駁可參考爭取全民退休保障聯席:〈回應羅致光局長:全民退保是集體儲蓄,巨白象工程才會導致赤字!〉,2018 年 10 月 19 日
3. 〈長遠財政計劃工作小組報告〉,頁 71 及 105,2014 年3 月3 日
4. 曾國平:〈長遠財政預測的不可能任務〉,2014 年 3 月 13 日
5. 信報:〈陳家強:未來基金初步傾向用於基建開支〉,2014 年 4 月 7 日
6. NOW:〈500 億元改善退休保障快將耗盡〉,2018 年10 月19日
7. 透過多方供款,可確保每名長者獲發每月 3,620 元全民養老金,專款專項基金至2064 年仍有超過2600 億結餘,可參黃於唱:〈香港退休保障制度及最新發展〉,2018 年 3 月 25 日
8. 理大社會科學研究中心 2018 年 6 月調查顯示,近 7 成市民支持設立免審查全民退保制度

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