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整筆撥款「混帳」不斷,社署豈能置身事外?

2018/2/14 — 17:13

【文:香港社會工作者總工會】

正當全城熱議專欄作家歸究大埔車禍源於三年半前「佔中」產生的蝴蝶效應,社總也理直氣壯,嚴正批評社會福利署在17年前推行的「整筆撥款」制度,直接造成今天多間資助機構出現財務「混帳」局面。

從AFR窺看整筆撥款問題

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「整筆撥款」一直為社福界所詬病的不合理制度,源於2001年社署將社福機構及服務單位的資助模式,聲稱能給予機構「高靈活及自由性」。然而,「整筆撥款」的「彈性」足以讓機構保留大量儲備「以備不時之需」,卻同時製造壓低員工薪金的機會,就算財政上有盈餘,機構既不敢貿然也欠缺誘因改善員工薪酬待遇。這些年來,社總和各業界團體不時合作,關注「整筆撥款」所做成的士氣低落和人才流失問題,以及對機構向市民提供服務質素的影響。去年政府換屆,特首林鄭月娥表示會「履行」競選承諾,指示新任勞工及福利局局長羅致光為「整筆撥款」制度進行檢討。社總於是趁檢討開始前,由去年11月至今年1月,查閱所有165間資助社福機構的周年財務報告(AFR),這是機構在「整筆撥款」制度下,必須按年向社署提交的重要文件,用以監察公帑能否善用。在社總多番向社署查證後,最終竟發現多達38%資助機構出現帳目混亂或不清晰的情況,涉及問題包括:

1.     其他開支中的雜項比例偏高

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2.     最高級三層人員薪酬條件資料錯誤

3.     公積金帳目出錯

4.     整筆撥款儲備以負數轉下年度結餘

5.     儲備基金分析錯漏

6.     收支表錯誤

7.     員工薪酬表錯誤

8.     整筆撥款儲備與投資摘要(Schedule of Investment)數額不符

9.     其他開支項目問題(如:將非現金項目如折舊列入雜項支出)

上述問題會產生以下任何一種或以上後果:

一、        帳目不清晰,削弱公眾對公帑運用的監察;

二、        帳目錯漏影響整筆撥款儲備之數額,機構獲發額外公帑;

三、        部份帳目出錯雖不影響整筆撥款儲備,但向公眾造成誤導。

檢視AFR問題,正視機構在財務管理的困難

我們和公眾一樣,僅能從社署上載且資訊有限的周年財務報告(AFR)中認識機構的財務狀況和其準確性,來分析機構在財務上的透明度和準確度。如果有多達38%機構的帳目出現錯漏或不尋常,機構同工和公眾能有效監察機構的管治質素及財務狀況嗎?而這個系統性的問題,豈會單單是機構一手造成?

在2月11日社總發表AFR調查結果的記者會中,由於我們發現的問題實在太多(整理後的新聞稿共21頁),其中包括部分傳媒集中關注較為明顯及較易被公眾明白的問題,當中包括有八間機構的雜項開支比例較高(佔總開支4-8%)。社總在記者會上強調由於現行政策沒有規定雜項開支的比例,因此該些機構並無違規,但建議社署提出一個合理比例鼓勵機構盡量臚列其他開支項目,以提高透明度。報導陸續刊登後,立即有機構發出聲明或聯絡社總澄清,其中雜項開支佔總開支8%的香港遊樂場協會指出,在2016年度在雜項開支中99%為該會轄下受社署資助青少年服務單位的「導師費用」,列入「雜項開支」是該會二十多年來的入賬方法,該協會一向跟從社署指引下填交周年財務報告,並由核數師核實,從未被質疑及被指違規。香港神託會則指「雜項開支」中有99%為轄下兩間庇護工場的開支,在該會內部財務報告原列為「生產支出」項目,但社署的周年財務報告格式並無相關欄目,故該會將這項開支撥入「雜項開支」,而過往社署審視相關財務報告時,對相關安排並無異議。

社總對上述機構迅速澄清出現較高比例「雜項開支」的原因,致力維持高透明度的做法表示欣慰。我們亦發現部分機構會主動在「雜項開支」下,自行建立更仔細的分類,這也是一項良好管治的表現。然而,機構的澄清也顯示社署實在難辭其咎,給予機構的所謂「彈性」,卻欠缺一併給予清晰的財務指引及報告格式,像「導師費用」這種用途明顯且花於恆常服務的開支,機構卻因未能歸類而把它列入「雜項開支」,實對公眾了解機構的財政造成障礙。如果機構已照足指引,或跟從多年做法完成AFR而仍然受到質疑,便會蒙上不白之冤。在「整筆撥款」制度下,社署未能協助機構提高透明度之餘,更沒有發揮監察機構及提升機構管治水平的角色。

莫將財務管理困難和責任卸予機構獨自面對

社總在過去三個月為AFR調查與社署交手的過程中,已從社署身上領教不少,並很大程度相信社署在審閱機構提交的AFR時,並未有全面審視其準確性。社署充分運用「整筆撥款」對自己的好處,把管帳的責任一腳踢給受資助機構,但當機構在緊拙資源下提供日常服務的同時,又要「唔清唔楚」地獨力應付處理財政及帳目事宜,如果因此而影響對市民的服務,這會是一個負責任政府應持的態度嗎?

社總發佈從AFR調查所收集的事實和數據,最重要目的是反映社署在製造制度問題的嚴重性。為解決以上提出的種種問題,以下是調查發布的建議:

1. 社署對機構周年財務報告中的其他開支的雜項類別建議一個「合理比例」,如佔其他開支不高於20%及佔整體營運開不高於4%,若超出合理水平社署需了解其原因為何;

2. 鼓勵機構盡量臚列其他開支項目,清晰披露帳目內容,以提高其公眾問責性;

3. 社署應該按照《整筆撥款手冊》4.16 的政策原意「為確保恰當運用公帑」,將披露機構最高三層人員薪酬的規定,進一步包括最高薪三層職員,以更有效監察公帑運用;

4. 社署應增加中小型機構的中央行政資助的比例;

5. 社署應向受資助機構財務人員提供培訓及每年就周年財務報告的格式及規範舉行簡介會。

社總會繼續爭取社署儘快回應業界要求改革「整筆過撥款」的呼聲,讓社會服務及其資助制度重回正軌,不要令一直辛勤為市民服務的社福業界蒙上「混帳」之冤。

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