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《棕跡》:發展應「棕土優先」 棄盲搶綠地

2015/12/28 — 13:19

(編按:本文為本土研究社新推出的棕土研究報告《棕跡》的行政撮要,報告全文將會出版成書。)

《棕跡》行政撮要

研究背景

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▲ 自幾年前,特區政府宣示香港將「鬧地荒」,將「多管齊下」增加土地供應,在社會引發很多爭議。同時,民間研究組織開始討論「棕土」(brownfield sites) 的發展,令公眾開始認知棕土的概念和帶來的問題,提倡棕土作為移山填海以外,另一種具優先性的土地供應渠道。

▲ 但直到今天,整體政策框架上還是沒有進一步的發展,特區政府至今仍未能提供全港棕土的分佈與現況資訊,同時亦未能從不同背景脈絡中認真看待棕土問題,包括對生態環境和社區的影響、無章擴展及產業變化等方面。

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▲ 透過 1) 疏理歷史發展脈絡、2) 土地現況調查、3) 個案分析 和 4) 參考外國政策經驗四部分的研究,本研究希望可以提供一份較全面的棕土民間研究報告給公眾參考,並按現況基礎的研究,提出一套更有效對應香港實際情況的棕土政策框架。

現況調查

▲ 由於欠缺整體棕土的實質存量及分佈數據,難以了解香港現時棕土的基本狀況。因此,本研究嘗試為新界棕土的最新情況進行統計與分析,整理具體數據、類型與分佈,作為棕土政策討論的基礎。 (詳見第四章)

▲ 本研究發現,最新棕土面積總共有1192.01公頃。當中以用作貯物、回收等用途的棕土佔地最多,多達472.71公頃,佔整體新界棕土面積約四成;其次是臨時批准/違規的貨櫃場,也佔地305.70公頃。餘下的則包括一般露天停車場,共有171.50公頃;最後,閒置土地、已破壞土地、荒地、小規模輕工業等較難辨認的類型,亦有242.10公頃。我們亦注意到,大部分棕土類型都有道路相連。它們多數缺乏規劃,管理差劣。

▲ 棕土主要集中新界的三個區域內,分別是元朗區、北區及屯門區。若果再細分看,它們集中在九個地區,分別是坪輋/恐龍坑 (約120公頃)、古洞 (約50公頃)、新田/落馬洲(約140公頃)、洪水橋(約300公頃)、元朗屏山及大棠 (約180公頃)、錦田(約120公頃) 、沙頭角公路、粉嶺龍躍頭一帶(約25公頃)、上水文錦渡一帶 (約40公頃)及屯門/洪水橋之間沿青山公路一帶 (約35公頃)。

▲ 現時政府觸及棕土的發展計劃 (包括洪水橋及元朗南),只佔全港棕土面積不足三分之一,仍有大量重新整理及檢視的空間。

表4.3 棕土區域面積分佈及用途數據

棕土區域分佈
紅色區域為貨櫃場;藍色區域為貯物、廢物回收場;黃色區域為露天停車場;灰色區域為其他(難以辨認、疑似被破壞的土地)

棕土區域分佈
紅色區域為貨櫃場;藍色區域為貯物、廢物回收場;黃色區域為露天停車場;灰色區域為其他(難以辨認、疑似被破壞的土地)

表4.4棕土九個集中地帶面積分佈及用途數據

個案分析

▲ 本研究探討政府擱置發展元朗橫洲棕土案例,發現政府一方面積極改劃綠化土地以建屋,另一方面卻因地區壓力,不敢收回使用效率低及有潛在佔用官地的棕土帶作公營房屋計劃,儘管政府有權運用《土地收回條例》作公共發展。

▲ 從大埔教育學院旁棕土的案例,清楚顯示現有規劃制度的漏洞造成了棕土不斷擴張:對未有發展審批地區圖覆蓋的土地上的不協調用途,規劃署無法定權力,但一直以來未見政府研究修例堵塞漏洞。而從落馬洲一帶過往20多年的棕土擴展案例可見,即使該區域已受發展審批地區圖所覆蓋,但至1990年至今,棕土範圍未被有效控制,甚至有蔓延跡象。

▲  從個案可見,整全的棕土政策對於棕土無章擴散,與及整合使用效率低的棕土帶作公營房屋計劃,已是刻不容緩。

外國經驗

▲  本研究檢視美國棕土政策,當地政府著重責任釐清,將業權人和污染者區分開,令新投資者可不怯於潛在法律風險下運用棕土。另外,設立資助和貸款計劃,促進棕土影響評估及研究、清理、改造及社區參與的計劃。雖香港情況不盡相同,但棕土帶來的環境影響和水土改變,從未有正式和全面進行過環境影響研究,將來追究責任和運用棕土時,可參考美國的責任釐清。香港日後如要推行資助和貸款計劃,可參考美國的審批準則,要求發展棕土計劃要顧及社區的需要和強調公眾參與,令當地居民都能獲益和減低仕紳化的影響。

▲  英國政府貫徹落實「棕土優先」政策,透過「地區發展命令」的政策工具,放寛在棕地的規劃管制要求,擴大政策與發展商彼此之間的商議空間。其次,英國政府早年曾建立的棕土資料庫,有助地方政府及公眾即時掌握土地運用的情況,比較有系統地去應對棕土問題。香港仍未有「棕土優先」的發展原則和棕土資料庫。

▲   日本政府著力於權責的清晰界定,污染者需付上法律責任或賠償,防止農用地受破壞污染。相反,香港未有對農地土壤有任何措施保護,縱容農地被改造成棕土的惡化現象。日本政府亦強調提高公眾環境意識。

政策建議

▲  本研究嘗試根據香港現時實際狀況和外國經驗的啟示,提出以下的政策建議:

1. 制訂全港綜合性的棕土政策

▲   對應香港現時棕土問題和綜觀外國的經驗,特區政府需要整全地思考全港棕土的應對政策,而非局部性或地區性的處理。本研究認為香港的棕土政策釐定應包括從 一) 修復環境問題、二) 改善社區居民的生活質素,與及 三) 產業佈局及重置問題等,思索各區域棕土處理的優次。一套具綜合性的棕土政策框架,將會是實施各種具體政策工作的依歸。

2. 確立「棕土優先」發展的政策原則

▲   政府應該採取「棕土優先」的政策原則,再從中研究相應的政策措施和支援,而非只顧「移山填海」和開發郊野及綠化地帶土地。

3. 具體政策建議:

3.1 建立公開棕土資料庫

▲   政府應建立每年更新的棕土資料庫,並了解清楚各幅棕土現有用途、使用效率、業   權、與  周邊土地用途的協調和不協調狀況,評估該地可改變用途的潛質,同時評估該地現有用途的實際需求並將資料整合。另外,政府應公開資料庫的資訊和建立舉報機制,讓全民協助監察棕土擴散問題,減少政府監察成本。

3.2 資助環境修復

▲   政府可以為棕土負責人提供資助或貸款,以支援其環境評估及修復的項目,以及審批條件可要求他們須與附近居民一同參與社區規劃,一同構想該區棕土的未來。

3.3 適度資助產業轉營

▲   政府應推動原有使用效率低或高污染性的棕土產業轉營。政府可以就各項現正使用棕土的用途或產業的現況和長遠發展作詳細研究,探討更有效率的現代化空間使用方式,讓其中污染環境嚴重的產業自然消失或升級成無污染的產業。我們亦建議政府可以提供資金推動這個過程,但這類資助必須讓附近居民有參與的權利,以免影響當地居民的生活環境。

3.4  興建多層式停車場取代露天臨時停車場

▲   政府應考慮另覓一處土地興建多層式停車場以取代目前位於棕土、使用效益低的露天停車場。政府亦應逐步停止土地業權人士轉換土地用途作露天停車場的新增申請,最終讓目前的露天停車場自然結業。

 

(文中圖表由本土研究社製作,標題由編輯所擬)

 

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