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歷史如何評價當局對待幼兒中心這位「灰姑娘」?

2019/1/7 — 15:50

資料圖片,來源:社聯頻道影片截圖

資料圖片,來源:社聯頻道影片截圖

【文:0-3 歲幼兒中心服務網絡】

國際上一般稱出生至強制入學齡之間的幼兒服務為幼兒教育及照顧服務,透過教育及照顧元素,促進幼兒發展。就香港而言,便是 3 至 6 歲的幼稚園服務及 0-3 歲的幼兒中心服務。過去,香港的幼兒服務被稱為「灰姑娘」,然而幼稚園近十年經歷由「學券」至「直資」的轉變,已不再是當年的「灰姑娘」。幼兒中心方面,最近政府醞釀推行新政回應《幼兒照顧服務的長遠發展研究》及社會訴求,重點是改善幼兒照顧服務以加強支援幼兒發展。其中,當局計劃將明確的服務名額與人口比例納入《香港規劃標準與準則》,讓服務名額有序增加回應社會需求,實屬德政。不過,若以為幼兒中心服務因此可以追隨幼稚園,短期內有長足發展,從而擺脫「灰姑娘」的命運,也許過分樂觀。

分屬兩局 命運迥異

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儘管兩者的服務性質(教育及照顧)及主要的前線人員資歷相同,但由於分屬教育局及勞工及福利局所管轄,處境便驟然不同。表一以 9 個指標比較免費幼稚園教育政策及勞福局擬推行的改善幼兒中心措施,便見其發展差異。

幼兒中心公共開支遠遠落後

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在公共開支方面,各已發展國家對幼兒教育及照顧日趨重視,莫不加大有關公共開支,例如 2013 年瑞典在正規幼兒照顧服務的公共開支便佔其 GDP 的 1.1%、芬蘭及法國亦有 0.6%;即使是鄰近的日本及韓國分別也有 0.3% 及 0.6%,而香港只有 0.005%(2017 數據)。幼稚園方面,2017/18 年教育局在學前教育的開支是 57 億(GDP 的 0.22%),是幼兒中心的 46 倍1-3,相差實在極為巨大。

歷史必銘記「回帶」七十年代

人手比例方面,幼稚園(3-6 歲)自免費幼稚園教育措施推行後已從 1:15 降至 1:11;幼兒中心 0-2 歲的服務卻只計劃從 1:8 回復至 1976 年水平(1:6),2-3 歲服務亦僅從 1:14 調整至 1:11,與服務較年長幼兒的幼稚園相同。幼稚園的人手比例明顯大幅改善,政府更因長全日制幼稚園每天長達 10 小時的運作額外增加 40% 人手;然而幼兒中心卻僅作微調,甚至只是「回帶」至上世紀七十年代的水平。有關措施果真推行,歷史將會銘記。面對社會質疑,勞福局的回應竟是擔心改善幅度太大,業界難以聘用足夠人手。然而,免費幼稚園教育政策涉及超過 1,000 間學校(當中包括七百間多受資助學校)及 18 萬學生,從未聽聞教育局擔心在改善人手比例時業界會難以聘用人手。今勞福局「新政」所涉及的幼兒中心只有約區區 370 間(當中 255 間受資助)及約 1 萬名幼兒,為何卻如此憂慮?事實上不少營運 2 至 3 歲服務的幼兒中心已透過各種方式將人手比例降至 1:11,以避免以更差的人手比例服務年紀較小幼兒的不合理情況出現。因此,即使進一步改善至 1:10,甚至 1:8,對幼師的就業市場亦不會有很大衝擊,且目前有十多間院校開設幼師培訓課程,勞福局官員的擔憂實屬過慮。

新措施無助顯著降低收費

家長負擔方面,大部分半日制幼稚園基本上已達至免費,全日及長全日制收費自免費幼稚園教育政策推行後,大幅降低,以服務時間與幼兒中心相近的長全日制為例,中位數由每月 $3,850 下降至 $8864。教育局同時做到了「質素提升、費用下降」的政策目標,幼兒不單有更佳的人手比例照顧,家長亦只需付出過去 23% 的費用。反觀勞福局,計劃增加幼兒中心資助,由佔成本的 20% 增至 40%。增幅似巨大,實際上連有關官員亦承認當中大部分會對沖因人手比例變動而產生的額外成本,因此只能輕微減少家長實際所付費用。根據統計處 2017 年的數據,年齡介乎 20-29 歲的女性每月入息中位數為 $14,000 元,男性為 $15,000 元,兩者合共是 $29,0005。不過,目前幼兒中心月費卻介乎 $4,385 至 $6,500(中位數 $5,537),已經是年輕夫婦月入的 19%。幼稚園與幼兒中心的服務性質及聘用人員資歷相同,為甚麼家長需要付出的費用會相差這麼遠?

勞福局辯稱低收入家庭可以申請「學費減免計劃」,然而 3 人家庭收入要低至 $25,254 才有機會取得學費半免;而全免門檻更嚴緊至 $13,060,即是收入要較貧窮線再低 24% 才有可能。換言之,「學費減免計劃」的門檻只能協助赤貧家庭,普羅大眾或者一般低收入家庭難以受惠。高昂的月費無疑令不少基層家庭卻步,減少他們的選擇。雖然當局表示會探討改善計劃,不過有關計劃卻屬教育局管轄範疇,且計劃的入息審查門檻同時應用於大中小幼各級學校,牽連甚廣,即使能改動恐也要花費一段頗長時間。換言之,新措施並不會顯著降低收費,普羅大眾仍然難以負擔。

不良編制削弱務質素

在人力編制方面,幼稚園設有校長、副校長、主任、老師、文員、校工及炊事員,編制相對完整,分工清楚,且有明確晉升階梯。現時幼兒中心只設有園長、幼兒工作員(即相當於一般幼師)及工友。哪麼由誰人負責文書、會計、行政工作,以至為幼兒準備食物?在人力編制不全的情況下,形成園長同時兼顧管理及前線,幼兒工作員既要在前線衝鋒,又要作文書後勤;工友則清潔、執拾及煮食一手包辦。相對於幼稚園充實的團隊架構,幼兒中心的工作吃力,晉升機會卻渺茫,團隊穩定性自受影響,服務質素亦因而削弱。既然當局在幼兒照顧政策的其中一個目標是促進兒童發展,又怎能坐視不良編制不斷削弱務質素呢?

僵化財務制度難令應對現代需要

財務安排方面,幼兒中心的僵化制度更遠遠落後於幼稚園。教育局容許幼稚園靈活運用 40% 的經費,只要有關開支符合提升服務質素目的便可。然而,幼兒中心卻仍然沿用社福界一筆過撥款前的「認可開支清單」制度,不在清單之列者一律不可從營運經費中支出。儘管負責官員努力更新清單,奈何速度永遠落後於服務發展的速度,亦難以涵蓋不同幼兒中心的獨特需要,令服務質素難以有效提升。

「百無」幼兒中心

其他支援方面,教育局為幼稚園提供額外人力支援特殊需要,例如根據取錄非華語學生人數分五層提供額外資助。此外,亦計劃成立資源中心提供各種體驗學習活動予幼稚園學童,並推行教師培訓及家長教育活動。同時,教育局亦鼓勵更多本地與幼兒發展相關的研究,並將「促進幼稚園學童的全人發展」列為優質教育基金的優先主題。然而,勞福局在特殊需要支援、社區家長教育及相關研究方面,對幼兒中心的支援幾乎是空白一片。即使屬勞福局範疇的「到校學前康復服務」,亦不包括幼兒中心。各區幼兒中心空有一群富經驗又專業的幼兒工作員,卻苦無額外資源在社區推行親職教育工作。

效果如何實在一念之間

本屆政府無疑較以往更著重兒童福祉,亦更願意與持份者就促進兒童發展溝通,更重要的是有更強的行動力。目前當局承諾改善幼兒中心服務的措施,就像仙女為灰姑娘穿上玻璃鞋,看似亮麗卻欠徹底改變。然而,當局只需多行一步,扶幼絕對能夠成為本屆政府的一大耀眼政績。具體而言,只要當局推行下列四項措施,一定可以在歷史留下良好印記。其一,改善幼兒中心人手比例,超越 1976 年水平,並設定時間表分階段持續改進,讓各院校配合培訓相關人材;其二,大幅增加幼兒中心的資助從而降低收費,讓一般普羅大眾不會因費用高昂而不能使用服務,讓他們有真正的選擇;其三,改善幼兒中心編制,讓不同崗位能各司其職,並維持團隊穩定性,從而提升質素;其四,增撥資源加強幼兒中心功能,除讓其更有效支援幼兒的特殊需要外,亦可充分利用其專業人員,向區內育有幼兒但未有使用幼兒中心恆常照顧服務的家長提供親職支援,讓更多家長及幼兒可以受惠。

面對幼兒中心這位灰姑娘,究竟當局想做法力不過子夜的仙女,還是進行徹底拯救的王子,實在只是一念之間。歷史如何評價,亦就在這一瞬之間。

 

表一﹕免費幼稚園教育政策與計劃中改善幼兒中心服務措施比較

 改善幼兒中心服務免費幼稚園教育
相關政策局勞工及福利局教育局
服務理念結合教育與照顧結合教育與照顧
服務對象0-3 歲3-6 歲
主要前線人員資歷幼師幼師
1.  公共開支佔 GDP(2017-18)0.005%10.22%
2. 名額規劃每 20,000 人口設 103 個 0-3 歲幼兒中心名額每 1,000 名 3 至 6 歲兒童,設 500 個半日制名 500 個全日制名額
3. 改善人手比例由 1:8 回復至 1:6(1976 年水平2)由 1:14 下調至 1:11(與 3-6 歲人手比例相同)由 1:15 下調至 1:11
4. 改善編制增設副校長、主任、文員等職級及明確晉升階梯
5. 減輕家長負擔輕微(現時每年費用中位數為 $66,444)長全日幼兒學校的每年學費中位數由 $46,200 下降至 $10,674(下降 77%)
6. 財務安排過時及僵化的「認可開支清單」制度40% 經費校本靈活運用
7. 特殊需要支援
8. 社區家長教育計劃成立資源中心
9. 鼓勵相關研究

註:
1. 包括資助獨立幼兒中心、附設於幼稚園的幼兒中心、延長服務時間及暫託幼兒服務
2. 《幼兒服務規例》於 1976 年首度通過時,訂明幼兒中心的 0-2 歲服務的人手比例為 1:6。有關比例於 1980 年被修改,上升至 1:8。

資料來源:
1. OECD. OECD Family Database
2. 勞工及福利局,財務委員會審核二O一八至一九年度開支預算管制人員的答覆(勞工及福利局),2018
3. 政府統計處,香港統計年刊(2018)。香港:政府統計處,2018
4. 教育局,幼稚園及幼稚園暨幼兒中心概覽
5. 政府統計處,香港的女性及男性主要統計數字(2017),香港:政府統計處,2017

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