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澳門法院:特區有權拒絕單程證人士申請居澳

2019/3/27 — 17:24

澳門終審及中級法院大樓(資料圖片,來源:維基百科)

澳門終審及中級法院大樓(資料圖片,來源:維基百科)

是的,在 2018 年 11 月,澳門中級法院在第 1016/2017 號案的判決指出,特區有權拒絕單程證人士申請在澳門居留或成為澳門居民。下文將詳細講解澳門一直已經存在的單程證雙重審批機制、審批的相關規定,以及對香港的啟示。

趕時間的讀者,可以看完以下幾點總結就離開:

一、單程證的批給數量由中央政府決定,澳門是每月最多 700 人,香港是每日最多 150 人。單程證的審批權在於內地政府,特區無權審批。

二、澳門在單程證審批之外建立了多一層「居留許可」的審批。即使順利獲發單程證,也必須另行向澳門政府申請「居留許可」,獲批准才能合法在澳門居留。

三、持有單程證僅僅是在澳門居留的必要條件,但不是充分條件。澳門並非必須批准單程證人士居留,澳門政府必須考慮一系列因素才批出「居留許可」,例如犯罪前科,也有權否決申請。

四、既然同是一國兩制的澳門享有雙重審批權力,香港也可以建立同樣的本地二次審批制度。換言之,香港毋須收回單程證審批權,也有權拒絕接受單程證持有人赴港定居。

五、理論上,澳門和香港可以透過本地立法建立的制度,縮減新增的單程證人口,甚至全然拒絕單程證人士居留,毋須再爭取需要修改《基本法》才能達成的「收回單程證審批權」。

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中級法院第 1016/2017 號案

澳門特區有權拒絕單程證人士申請居澳,這個結論並不是今日才出現,早已在澳門法律和日常實踐中體現。只不過,這案應該是首次有人以司法程序挑戰這規定,主張「有單程證就一定有居留權」,並以此抗辯指特區政府無權廢止她的身份證。

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需要注意,此案討論的不是特區有沒有單程證的審批權,問題是特區能否在單程證審批之外再施加一重審批限制,兼且保有否決申請的權力。此外,此個案的細節和結果如何不重要,重要的是檢察院和法院過程中確立有關《基本法》第 22 條的原則。

首先,單程證是甚麼?

單程證全稱「前往港澳通行證」,是內地政府發放給前往香港或澳門定居的內地居民的證件。內地居民以家庭團聚為由前往港澳定居(與本身是特區居民的配偶、子女、父母團聚),須事先向當地公安部門申請,經過審查、計分、排隊後才會獲發單程證。單程證制度也載於澳門和香港《基本法》的第 22 條,兩地字眼稍有不同,但意思一致。

《澳門基本法》第 22 條第 4 款:各省、自治區、直轄市的人進入澳門特別行政區須辦理批准手續,其中進入澳門特別行政區定居的人數由中央人民政府主管部門徵求澳門特別行政區政府的意見後確定

香港首次提請人大常委會解釋《基本法》,就是解釋這一條,當中提到,內地居民「不論以何種事由要求進入香港特別行政區,均須依照國家有關法律、行政法規的規定,向其所在地區的有關機關申請辦理批准手續,並須持有有關機關製發的有效證件方能進入香港特別行政區。」

兩份文件結合起來,意思其實就是:單程證由內地政府審查和批准發出,定居人數由中央政府確定。人數澳門是每月最多 700 人,香港是每日最多 150 人。

那麼內地居民成功獲得單程證後,還有甚麼步驟呢?而且還有最重要的問題  — 特區能否再度審查是否准許單程證持有人居留呢?

澳門的「居留許可」制度

以香港而言,取得單程證的人士可以直接入境,到入境處直接申領身份證。如果是往澳門定居的人,則必須先向治安警察局申請一樣叫「居留許可」的東西。這是第 4/2003 號法律《入境、逗留及居留許可制度的一般原則》第 9 條和第 10 條所定的程序。第 9 條太重要,全文轉錄如下:

第九條(許可)

一、行政長官得批給在澳門特別行政區的居留許可。

二、為批給上款所指的許可,尤其應考慮下列因素:

(一)刑事犯罪前科、經證實不遵守澳門特別行政區法律,或本法律第四條所指的任何情況;
(二)利害關係人所擁有的維生資源
(三)在澳門特別行政區居留之目的及其可能性;
(四)利害關係人在澳門特別行政區從事或擬從事的活動;
(五)利害關係人與澳門特別行政區居民的親屬關係
(六)人道理由,尤其在其他國家或地區缺乏生存條件或家庭輔助。

三、利害關係人在澳門特別行政區通常居住是維持居留許可的條件。

原則上,所有希望在澳門居留的人士都必須申請「居留許可」,獲特首批准後才能合法居留,而特首並非必須批准申請人居留。其在決定是否批給「居留許可」前,必須先考慮一些因素,最為重要的包括犯罪前科、維生資源、親屬關係。這些原則和考慮因素同樣適合於單程證人士。無論嫁的是內地男人、或者娶的是日本女人,其家庭團聚最終都要經過審批。此外澳門的技術移民和投資移民也是一樣。

那麼單程證人士又是否與其他國籍人士完全一致呢?首先,內地人士先要取得單程證,才可以再申請澳門的居留許可(第 10 條),其他國籍或地區的家人則可直接申請許可,所以某程度上可以說單程證是一個限制。不過另一些情況則對單程證人士更寬鬆,根據治安警網站的資料單程證人士毋須提交文件證明自己有維持生計的能力,但其他人則要提交工作證明、銀行帳單之類的文件。還有,單程證人士取得的居留許可無限期,一旦獲批後便毋須像其他人一樣要每一至兩年申請續期。

治安警甚至說,取得居留許可後,即使單程證人士與本身申請來澳團聚的配偶離婚,一般情況下也不會導致居留許可失效(這個情況完全不合理,亦有行政違法之嫌),其他地區人士離婚的話要隨時走人。

居留許可制度是否違憲?

再回到本身的重大問題,特區憲制上有否權力否決單程證人士申請居留許可呢?第 1016/2017 號案中上訴人主張《基本法》第 22 條賦予了內地政府完全的決定權,包括最終誰人有權成為澳門居民,特區不能否決,申請居留許可純粹是事務性手續,不能根據前述的考慮因素實質審查。

幸好,檢察院和法院都不認同這個看法。用檢察院的話來說,持有單程證只是在澳門居留的必要條件,但不是充分條件。特區並非必須接受單程證持有人居留,單程證持有人仍需符合第 4/2003 號法律第 9 條的考慮因素,澳門政府也有義務審查,並在不符合上述要件時否決其申請,以及在獲發許可後才發現不符合要件時,例如曾被定罪、被發現假結婚等情況,澳門政府有權撤銷或沒收其身份證。檢察院意見狀:

我們認為:基於《澳門基本法》第 2 條明文確立的「高度自治」原則,內地之地方行政機關發出的單程證不約束澳門有權限當局……行政長官或其授權之機關有權限亦有義務審查「居留許可」的申請人是否符合第 4/2003 號法律第 9 條與第10 條訂立的前提與要件;如果在開始階段發現某一申請人不符合這些前提與要件,行政長官或其授權之機關有權否決其申請,並且拒絕給予居留許可;若是嗣後發現,則可依法予以廢止或做出無效宣告。

法院認同檢察院的意見,解釋了《基本法》並作出以下的判詞:

本院認為,《基本法》第二十二條第四款僅要求內地居民以任何形式來澳門前必須取得國家有關權限部門的批准及規定由中央人民政府主管部門決定來澳定居的人數,對於其他事務,例如審批相關人士是否符合取得澳門居民身份證的資格,則是由澳門特區按照《基本法》所賦予的權力自行處理。

檢察院亦表示,第 4/2003 號法律沒有因為抵觸《基本法》中央地方關係的條款而被全國人大常委會退回,故可推定居留許可制度並沒有違反《基本法》。

實務上,澳門政府也一直有進行審查和否決單程證人士的申請。例如,現時單程證人士申請居留時,需要同時提交內地和澳門的刑事紀錄證明(澳門俗稱行為紙,香港俗稱良民證)(這也是香港有最廣泛共識認為應設立的審查)。回歸以來,共有8萬多內地居民移民持單程證澳門,根據本人手上的資料,曾經有數十宗申請被否決,當中大部理據是因為有犯罪前科。

澳門法院還審理了不少有關居留許可的行政訴訟,多次確立特首對批給居留許可享有近乎不受司法審查的極大裁量權(酌情權),當中也可以看到政府對有案底人士也是相當嚴苛的,最誇張的案例是有人因 40 年前、17 歲時在香港犯案而不獲批准居留,結果法院也維持了不批准居留的決定。而對於「家庭團聚是人權所以應有居留權」的講法,法院也曾予以否定。當然以上的判決不是絕對的價值判斷,法院純粹基於法律這樣說。

香港能否照搬?

香港一些較溫和的意見要求特區有權參與審批過程,以調查假結婚或貪污之類的違法行為,其實根本沒有觸碰到問題核心 — 香港特區是否必須接受單程證持有人的居留申請?

我相信上述澳門法院確立的中央地方分權的原則應該同樣適用香港的,兩地《基本法》第22條寫法一致,不太可能出現不同解釋。亦正如澳門法院所述,「中國其他地區的居民進入特區」由內地管理,這單純是決定誰有資格來特區居留,但有資格不代表就有居留權,正如你有資格參選,也不能確保你能當選。居民制度是特區的自治範圍。

因此,既然澳門可以,原則上香港也應有權建立雙重審批制度。而事實上香港已也有一定的審批權。單程證人士中屬於港人在內地所生子女的類別,必須同時擁有港方發出的居留權證明書,才能移居香港,可見雙重審批制度即使在香港也並非完全原創的制度。可以透過本地立法建立的制度,縮減新增的單程證人口,甚至全然拒絕單程證人士居留,毋須再爭取需要修改《基本法》才能達成的「收回單程證審批權」。

可惜過去一直沒人用澳門作為佐證和法理依據,爭取雙重審批制度。當然也不要期望澳門有,香港就自然可以有,澳門有全民退保、有派錢、有《國安法》。香港有沒有權,還要靠香港人自己爭取。

那麼還要收回單程證審批權嗎?個人認為這也有其意義,特區變相有權參與決定計分準則,決定讓哪種人士優先來澳來港,或者至少可以提前知道申請人的背景,規劃政策和資源分配。

例外 — 有審批權也不能拒絕的一班人

根據兩地《基本法》條規定,特區永久性居民在內地所生的子女,與特區出生的子女一樣,出生一刻起便有資格成為永久性居民。只不過,因為《基本法》第 22 條和後來香港第一次人大釋法規定,這類人也須先取得單程證,才能來港申請永久性居民身份證。因此便出現了爭取子女居權的團體。

故此基本上,這批人士一獲發單程證來澳來港,可以立即申請永久性居民身份證,政府理論上也無以拒絕,頂多能確認卷宗文件真實。而且,這類人佔了單程證人士一個頗大的部分。

後續 — 有審批權又如何?

但好吧,起碼確立了特區有審批權。下一個問題便是,特區應該按一個甚麼的標準審批呢?由始至終,確立審批權的終極考慮的根本不單是要杜絕假結婚或買賣單程證,而是要令特區有權基於人口政策層面的考慮,控制外來人口。所以無論內地審批如何透明公正,也不是問題所在。

到底這一套決定誰可以進入特區居留的統一準則,或者應該說是整體的移民政策,應該怎樣設計呢?要設一套像新加坡一樣吸納外地人的移民制度?還是較抗拒移民的做法?具體又如何呢?為申請人計分?是否設輪候?還是用抽籤?人群如何分類?每年是否設有整體的移民限額?還是不設限地單純逐個個案考慮?

每個個案中又要考慮甚麼因素呢?誰可以優先?按經濟條件?語言?學歷?職業技能?健康?犯罪前科?年齡?在本地文化考試中合格?家庭團聚的又按甚麼標準?要與本地人有甚麼家庭關係?

宏觀的社會因素又是否可以考慮?生活空間?人口結構?要維持單一文化還是推動多元?勞工市場需求?人口密度?居住環境?住宅供給?土地面積?經濟環境?政府庫房?社會福利和公共醫療負擔?澳門法院也曾指出當局審查時有權考慮「避免人口不成比例地增長和因人口的增長對特區庫房造成負擔而產生的社會成本方面的公共利益」但固然也不可以完全讓這些因素牽著走,要考慮到底是不富還是不均的問題。

澳門的移民居留制度還有其他面向和差異:例如不論在澳門留學還是以外勞身份工作,都只當作逗留,就等於香港政府對家務外傭一樣,住滿 7 年也不會取得居留權。相反在香港,外地畢業生可以申請留港工作,只要留港滿 7 年(例如:4 年大學 + 3 年工作),就可成為永久性居民。

設計制度的同時亦要考慮其他意想不到的政治後果,例如梁啟智的〈我的削減單程證建議〉一文曾指出,「暫時阻擋配偶(和子女)來港的後果,是該等子女將會被迫在中國大陸的環境中成長,到了成年後才前會來香港,日後在香港的融合將會事倍功半」,令本來的香港永久性居民更接近大陸的價值觀。但如果考慮上述情況後,仍然覺得人口和社會資源問題比較嚴重,寧願少一個就一個,這個政治判斷也應要尊重。

收尾

我希望以上的澳門資訊對香港在單程證審批的討論中有所用處。至於設計一套怎樣的移民政策,對於香港人來說可能已經是後話了,但同時對於澳門人來說,要改革移民政策也不是易事。畢竟在當今政治環境,又大灣區又區域融合,政治正確比一切都重要。澳門政府和立法會連減少遊客也不敢想,又想強推與內地互認駕照,有可能敢減少內地居民居留嗎?

但我覺得又不用完全悲觀,2013 年澳門曾經有過一場大爭議,討論是否放寬外地生留澳工作,引發遊行示威,最後反對方勝出,討論不了了之。成功與否,事在人為。

 

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