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為香港土儲計計數

2017/10/23 — 10:52

如何令香港人享有更多可負擔的樓房,不論是公營還是私營樓宇,都是香港人的共同願望。筆者建基於政府未來十年提供四十六萬房屋單位的目標,檢視香港各種既有土地的用途,嘗試在盡量不以填海及開發郊野公園的前提之下,推算出香港潛在可用的土地儲備。

先列出文章一項重要假設:在計算平均每公頃土地可以興建多少樓房時,我用的是公營房屋於現有 1,600 公頃(佔所有住宅單位約 45%)及私營房屋於現有 2,600 公頃(佔所有住宅單位約 55%)興建總數目除以土地總面積的平均數,即每公頃可建 665 個單位的密度計算。這組數字並非直接反映實際單位密度,但對於我們了解要多少土地來興建房屋,提供了十分有用的參考點。

「土地儲備」這個概念亦需要作進一步解釋。在闡述棕地或者是短期租約用地是否適合用作房屋用途時,政府經常搬出的理由,就是有關土地太過細碎,並不適合興建房屋,或者短期租約地的性質只是短租用途,不適合作永久性房屋用途。然而,土地儲備是一個循環的概念,在考慮一個社區的混合土地用途時,釋出更多閒置的短租地或棕地轉換作政府、機構及社區設施 (GIC) ,不但可以加快土地的轉換彈性與效率,我們亦將會有更多可用作興建房屋的土地可供選擇,關鍵是政府有機制列出各類土地,尤其是短租用地及棕地的地點、大小及實際用途,以提升土地的使用效率。

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如果我們根據規劃署的土地用途分類,依照「鄉郊居所」、「農地」、「貨倉和露天貯物」、「政府、機構和社區設施」、「空置/正在進行建築工程的土地」等五大非住宅、非工業及非商業的土地使用分佈,據筆者粗略的估算,至少有 16-50% 的土地有興建房屋的發展潛力,合共約 4,900 公頃不用填海、不用發展郊野公園的土地可供政府使用,面積比目前所有公私營住宅所佔的土地總和(4,200公頃)還要大!

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短至中期土儲:棕地、農地、短期租約用地及閒置校舍

1)棕地(1,300 公頃

假如把所有棕地變為住宅用地,大約可興建 864,500 個單位,是未來 10 年興建量的 188% 。即使扣除已撥作新發展區項目的 540 公頃,餘下的棕地仍有潛力興建 505,400 個單位。

發展棕地的最大問題,是現時香港並沒有整全的棕地政策。棕地作業的利潤優厚,導致過去廿年綠化帶與農地不斷被侵蝕,棕地像癌細胞般在新界的鄉郊擴散。現時政府的收地賠償以農地賠償價計算,棕地地主當然不會輕易放棄土地。

香港一方面應參考英國的棕地政策,由 1989 至 2012 年,英國有 55-81% 的新住宅單位都是興建於棕地之上,大致達到六成房屋建於棕土的目標,清晰地為公營房屋的供應訂立棕土優先的策略;另一方面美國的棕地復修法律亦十分重要,政府會補貼棕地業主除污的費用,部分棕地因而可以變綠復耕。當然,生發案遺留下來的法律問題仍然十分棘手,但這不應是政府放任棕地蔓延、土地使用效率低下的藉口。

2)農地(1,000 公頃)

我這裡所指的農地,主要是指四大發展商合共持有的農地儲備,假如全都變為住宅用地,大概可以興建 665,000 個單位,是未來十年興建量的 145% 。

利之所在,難怪政府放風以公私合營方式提供農地補地價的折扣優惠予發展商興建「首置上車盤」,發展商紛紛表示十分歡迎,還主動提出某些綠化帶用地,向城規會申請改劃用途興建上車盤。

假如政府真的要以此方式「釋放」農地儲備,補地價折扣率與能夠興建的公營房屋比例自然最為關鍵。根據筆者的粗略估算,假如政府提供 50% 的補地價折扣補償,要求發展商提供至少 40% 的公屋,發展商仍然至少有 10% 的利潤。只要有關過程公開透明,並明確揭示轉劃土地用途的準則,包括環境、生態、復耕及社區因素等綜合考慮,再配合土地閒置稅增加囤積土地的成本,有望可重啟發展商冰封多年的農地土儲。

3)短期租約用地(800 公頃)

短期租約用地假如全部轉變為住宅地,將可以提供 532,000 個單位,是未來十年興建量的 116% 。

有關短期租約用地的使用效率,除了富豪們涉嫌「無限期」續租的個案外,涉及152公頃的短期公眾露天停車場更值得公眾關注。這些公眾露天停車場往往位於市區中心或方便泊車的位置,交通配套絕對不是問題,為提升土地的使用效率,政府應該參考德國及日本的設計,把這些停車場改建為多層的自動停車大廈,以騰空土地作社區設施、過渡性房屋以至是公營房屋的用途。

值得一提的是,即便土地租約期只有一年,也可以用作過渡性房屋的用途—現時貨櫃屋租合技術成熟,能於三個月內組合好三四層的房屋單位,可短期內為居於工廈劏房等有極逼切房屋需要、但往往入住不了市區中轉屋或公屋的居民,提供短暫安全的棲身之所。

4)空置校舍(7 公頃)

大部分的空置校舍已經由規劃署中央統籌作 GIC 、鄉郊式發展及住宅等用途,餘下有 18 間尚未決定發展用途的閒置校舍,假如變為住宅用地,將可提供 4,655 個單位,佔未來十年興建量的 1% 。

總括以上四項短中期的土儲方案,有提供約200萬個住宅單位的潛力,是未來十年興建量的 449% !只要政府能夠「迎難而上」,要在不填海、不發展郊野公園的前提下為香港人提供更多可負擔的住宅,是完全有足夠的儲備的。

特別鳴謝:部分文章內容是 GIFT 2017 HKYLP 團隊的共同研究成果。

(可負擔住房與土儲之一)

原刊於信報

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