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規管Uber好處多 即時封殺無必要

2015/8/17 — 11:47

文章部份內容原刊於明報2015年8月16日,此為補充及加長版本。

警方近日高調打擊Uber(優步),接連拘捕多名司機及負責人,更公開指出Uber違法運作,對乘客沒保障,未來很可能再次執法,一副意欲全面封殺、立即取締的態度。然而,市民對Uber服務的需求及支持卻有增無減,更有意見指警方執法厚此薄彼,未有處理對另一家近日高調宣傳的電召服務平台。面對民意民情,當局的處理手法實在大有商榷之處。

近年香港常有人提及「執法必嚴、違法必究」等大陸執法口號。一般市民很容易不知不覺地錯誤接納但凡違法,便要馬上執法的概念。然而香港的法律精神並不代表任何事情只要涉嫌違法,便應該馬上取締。一般而言,只要事情屬於政策取向,不涉及侵害人身或財產,暴力或貪瀆等問題,執法與否還是有相當的彈性。

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違法非必究  須視乎社會實際需要

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以食肆申令牌照為例,由於申請需時,不少東主迫於經濟壓力,未獲批便營業,當局通常只是罰款了事,甚少拉人封舖。新界村屋廣泛僭建,政府最初亦只打算先申報、緩清拆,後來面對原居民激烈反對,更放鬆手腳,僅對極少數潛在風險較高的僭建物發出清拆令。此外,工廈過去因工廠北移而空置率高,不少業主租客暗中更改用途,結果政府順勢推出活化工廈政策,對違規經營問題更鮮少執法,近年只短暫取締有嚴重安全問題的非法劏房。

事實上,早在六、七十年代,香港亦曾經出現大量類似Uber 的「紅牌車」,它們接受電召,為市民提供點對點收費載客服務。後期甚至發展出車隊管理以及按咪錶收費做法,運作方式及服務水平引來不少爭議。最終政府在1976年立例監管,並容許紅牌車補費買牌,轉型為的士。

由上述例子可見,類似違法事件取締與否,往往視乎情節是否嚴重,或對公眾是否有即時負面影響等。假如社會有現實需要,政府不但時常暫緩執法,甚至會主動修改不合時宜的法例,以切合社會現狀、解決公眾爭議。

然則,Uber 事件是否有迫切或嚴重問題,需要當局即時取締?

按警方提供的資料,Uber 涉嫌違反兩項法例。第一是車輛沒向當局申領出租汽車許可證,違反《道路交通條例》第52條。第二是因為未領有效牌照及作商業用途,違反汽車第三者風險保險(第三保)條款,令保單失效,繼而違反《汽車保險(第三者風險)條例》第4條。

前者屬於規管及發牌問題,僅涉及當局政策取向,似乎無即時執法的需要。按法例,運輸署署長絕對有權向Uber車主簽發合適的出租汽車許可證,法例只是提及署長需考慮經營區內公共交通服務的程度,對該類出租汽車服務是否有需要,以及汽車是否適當的地方停泊等。[1]即使當局考慮到Uber服務不受規管,對的士做成不公平競爭,也大可以商討方式處理,比如訂下過渡期,要求Uber及 司機在一定時間內滿足發牌準則,或考慮通過發牌限制Uber 的載客方式及車輛每年增長數目,以至規定Uber需用純電動車以推動環保等等,以緩和Uber 對的士業界的影響。實在無必要馬上煞止。

第三保雖失效  乘客仍有充分保障

後者的影響則較值得關注。雖然Uber 聲稱由司機接受訂單起,車輛會受第三者責任保險保障,但按保險業監理處的最新資料,Uber 或其保險公司James River Group並非香港獲授權保險公司,不能在香港提供保險業務。Uber聲稱的保額亦只有100萬美金,不能滿足香港法定最低一億港幣的保額要求。[2]第三保失效,會損害乘客及其他道路使用者在交通意外中應得的保障。

但現實上,第三保即使失效,當局也沒有迫切到需要立即取締Uber。盡管Uber車主涉嫌違反保險條款,使保險失效,但因為車輛本身有購買第三保,按《汽車保險(第三者風險)條例》第10條的規定,保險公司需要先行向交通意外受害人或其家屬支付賠償,然後再向車主追討。此外,即使交通意外發生時,Uber車輛無有效的保險,受害人仍然可向香港汽車保險局求助,從「第一基金」中得到賠償。[3]因此Uber 問題主要影響保險執行及業界收益,對乘客及其他道路使用者的保障雖有損害,也涉嫌濫用保障機制,卻沒有迫切到要馬上處理的情況。

再者,第三保失效問題根本不難解決。商用汽車保險收費比一般私家車高,而Uber因其定點接客的營運模式,發生交通意外的風險又比一般的士低,只要政府願意發牌,保險商必然樂於向Uber提供合適的第三保,名正言順地收取更高的保費。對Uber 司機而言,即使要付出與的士相若的保費,一年也不過多繳一萬數千,相信他們亦會也樂於接受。

規管Uber 好處多 政府應把握機遇

從上述分析可見,除了政治動機,當局實在沒有迫切取締Uber 的需要。相反,政府如能應把握機遇,及時規管Uber類型服務,反而可以為政府帶來許多好處。

最明顯的好處,是可以滿足市民對更多更便捷交通選擇的需求,並配合政府銳意發展創科形象,為推動創科局發出正面信息。當局亦藉著合法化Uber或類似服務,改善出租汽車業界的生態,處理的士業界多年積弊,包括的士牌炒賣,司機質素良莠不齊,揀客拒載繞路兜路濫收車資八折黨等亂象,以司機收入被車租侵蝕等問題。

除這些明顯好處外,規管 Uber 亦可以為庫房增加稅收。現時Uber 為走法律罅,以荷蘭分公司Uber BV在海外過帳,因交易在海外進行,港府基本上無從對Uber 收入徵稅。而Uber司機身份亦屬自僱,向稅務局申報全靠自願,當局難以核實追查,隱瞞實際收入可能性極大。如政府規管Uber,大可在發牌條件上要求Uber在香港進行交易,並向稅局申報營運開支與收入,課繳利得稅。同時由於Uber不涉現金交易,司機收入有明確記錄,政府亦可以要求Uber 公司提供相關資料,杜絕瞞稅漏稅之事。

再者,政府亦可借規管Uber 的機會,改善職業司機的工作保障。雖然現時Uber 與司機只是中介與供應商關係,但Uber對司機的經營活動,實際上有明顯的管理及控制,比一般的士司機與車行猶有過之,類近僱傭。不難想像,當Uber 變得普及時,將會衍生很多勞資糾紛、勞工權益問題。政府可以藉發牌條件要求Uber為司機提供勞工、醫療以及退休保障等福利,避免司機日後要依賴公共醫療及福利系統,減輕公共財政的負擔。

隨著科技發展,以手機電召車輛服務的車隊模式必然是未來的主流,政府如能有及時「理順」Uber以及類似服務,未來的士及客貨車從業員也會享受到上述的好處。

記憶所及,政府打算在2017 年左右對一併對公共交通工具作重新規劃。然而到時一次過太多的內容不免會令諮詢失焦,過多的轉變亦會令市民難以適應,更不能有效回應當下市民對Uber 服務的熱切需求。對現屆政府而言,現時合法化Uber類型服務,一時間或會影響業界對政府的支持,但至少尚有兩年時間可以修補關係。待到2016、2017時,本港接連有重要選舉時再提議程(不管是被動或主動),反而容易引起不必要的政治風波。 再者,政府如能及時「理順」Uber 問題,可轉移近期市民因鉛水問題及學術自由事件引起的不滿,亦能說明政府對推動創科的決心,顯示政府不是事事與民意作對,對親政府陣營在本年年底的區選選情亦會有很大幫助。

特首上任時指政策要「成熟一項推一項」,最近又說政府適度有為,能否及時處理Uber ,就是檢驗的指標。當然,現屆政府的決策考量一向出格獨到,筆者對此實不具期望。草草撰文,只想說明政府在「理順」Uber 問題上,是不為也,非不能也。

 

[1] 見《道路交通(公共服務車輛)規例》第14(3)(b)條及第15(5)條。

[2] 獲授權保險公司資料可見http://www.oci.gov.hk/chi/stat/menu.html;Uber 保險內容可見http://newsroom.uber.com/2014/02/insurance-for-uberx-with-ridesharing/;法定最低保額見《汽車保險(第三者風險)規例》第27條。

[3] 詳情可見香港汽車保險局網站:http://www.mibhk.com.hk/eng/ClaimingCompensation_RightToClaim.php

 

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