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綠化帶司法覆核︰「二階段檢討」的前世今生

2016/6/17 — 12:44

背景圖片來源:朝雲 攝

背景圖片來源:朝雲 攝

教大學生丘家寶在綠化帶改劃司法覆核案中,被法院撤銷覆核許可,主審法官歐陽桂如更勒令申請人要就訟費事宜申辯,意味他即使有法援協助,仍可能要承擔雙方鉅額律師費。筆者必須指出,坊間不少關於案件的報道,只集中在法庭對於申請人的嚴詞批評,卻未有正視其他攸關案情的重要事實。

首先,申請人的訴訟其實仍在進行。正確而言,丘家寶先後就綠化帶事宜,提出了兩宗司法覆核,答辯人分別為城規會及特首會同行會;當前被法院撤銷許可的,是針對城規會的案件,但控告特首會同行會的案件,已經獲得許可,而且案件已排期在今年8月23日起進行兩日的正審。

其次,法院對申請人「濫用程序 (abuse of process)」的批評,並非針對申請人提出訴訟的舉動,而是質疑既然兩宗司法覆核的爭點均是同一項規劃決定,而特首會同行會的決定凌駕於城規會,前者已經需要就案件答辯,那麼繼續針對城規會進行案件,是否仍有必要?申請人一方主張繼續進行,但法院接納政府代表律師的解釋,裁定繼續進行控告城規會的案件,將構成濫用程序,所以必須停止。

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就控告城規會一案,政府一方除了提出停止案件的申請外,亦指責申請人在申請許可的階段,沒有披露案情相關的重要資料 (material non-disclosure),致使法院不當地批出許可,要求法庭採取懲罰性措施,撤銷原本已經發出的許可;亦正是由於法庭認定「濫用程序」及「不作披露」兩項指責成立,才會出現要求申請人解釋自己的訴訟行為是否「不恰當 (improper)」,以及應為此等行為承擔案件的律師費。

簡言之,申請人的主要司法覆核理據基礎,是政府決定改劃大埔綠化帶,違背了一項關於綠化地帶規劃的「合理期望 (Legitimate Expectation)」︰申請人以2011-12、2013及2014年的《施政報告》內容,加上政策局的政策文件及局長向立法會的回應等作為基礎,指出政府一直承諾,只有「無植被、荒廢或已平整」的綠化地帶,才會用作更改成建屋用途,因此公眾足以合理期望,政府不會出手改劃有植被或者並非荒廢平整的綠化帶;可是當政府展開有關綠化地帶的「第二階段檢討」時,檢討範圍卻擴展至「位處市區或新發展區邊緣、緩衝保育價值較低」的綠化帶,而公眾要直到陳茂波在 2014 年 6 月寫 blog 時,才發現這項足以推翻公眾合理期望的改變。

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政府一方則反駁指,從 2011-2014 年間,政府當局根本不下一次,在不同的公開渠道說明,綠化地帶檢討進入第二階段後,就包括不屬於「無植被、荒廢或已平整」分類的綠化地帶,所謂有一項「只改劃『無植被、荒廢或已平整』的綠化地帶」的合理期望的說法,並不能成立;政府代表律師更指,申請人刻意在訴訟時不提出符合政府說法的公開資料,正構成不作披露,誤導了法庭,是不公平地取得司法覆核許可。

筆者希望藉以下的圖表,大略列出曾在訴訟時呈堂、由政府不同官員在涉事時期內作出有關綠化地帶改劃事宜的紛紜言論︰

 曾蔭權梁振英 
 2011-12施政報告
(12/10/2011)
2013施政報告
(16/1/2013)
2014施政報告
(15/1/2014)
 「檢討新界沒有植被、荒廢或已平整的「綠化地帶」,把失去其原有功能的土地改作房屋發展用途,首階段涉及五十公頃,主要屬於政府土地」「目前有13幅合共57公頃沒有植被、荒廢或已平整的『綠化地帶』,適合改作住宅用途 ……規劃署亦正着手下一階段『綠化地帶』檢討,以釋放更多土地作房屋發展」「政府也陸續將沒有植被、荒廢或已平整的『綠化地帶』用地,及合適的工業用地,改劃作住宅用途」
發展局有關施政報告文件「隨着時間過去,劃作『綠化地帶』 的部分用地的狀況可能已經改變,當中部分沒有植被、荒廢或已平整,因此失去其原有功能 ……檢討的目的是理順劃作『綠化地帶』土地的界線,並物色可能適合作房屋發展或其他用途的土地……」「在首階段檢討中,規劃署已檢討在新界區一些沒有植被、荒廢或已平整的『綠化地帶』…… 規劃署正進行下一階段的『綠化地帶』檢討工作,以物色更多適合的『綠化地帶』用地作住宅發展」「在新界區內面積共約57 公頃的 13 幅沒有植被、荒廢或已平整的『綠化地帶』,獲建議改劃作住宅發展,這些用地的改劃程序已逐步展開」
時任發展局局長林鄭月娥回應立法會質詢 (22/2/2012)「…… 積極開拓其他可用土地,包括前石礦場、一些沒有植被、荒廢或已平整的『綠化地帶』及已荒廢的農地等…… 新發展區及改劃『綠化地帶』、農地等措施均觸及現時未開發的土地,會受收地賠償、清拆、業權分散、文物文化及生態保育等問題影響,在時間及規模上都難以確保可與需求互相配合」  
新任運輸及房屋局局長張炳良回應立法會質詢(11/7/2012)「我們會繼續透過多管齊下的方法增加土地供應,包括 …… 檢討沒有植被、荒廢或已平整『綠化地帶』」  
陳茂波回應立法會質詢 (26/6/2013) 「…… 將規劃署於第一階段『綠化地帶』檢討中建議的13幅沒有植被、荒廢或已平整的『綠化地帶』用地改劃作住宅用途。有關用地的改劃工作正陸續展開。而規劃署第二階段的『綠化地帶』檢討亦正在進行中,務求尋找更多具潛質作住宅發展的用地,回應市民對房屋的需求」 
陳茂波回應立法會質詢 (16/10/2013)
(按︰即 UD-3)
 「進行第二階段『綠化地帶』檢討,檢視市區和新發展區邊緣較低價值的『綠化地帶』」 
陳茂波 Blog (24/11/2013)
(按︰即 UD-2)
 「上述提到的『綠化地帶』檢討是第二輪,我們檢視的是在已建設地區邊緣、鄰近現存市區和新市鎮的綠化地帶。這些土地毗鄰交通基建和供水排污配套,雖然有植被但緩衝作用和保育價值相對較低,是都市擴展的一個必然考慮的空間」 
發展局回應立法會事務委員會文件(23/1/2014)  「在新界區內面積共約57 公頃的 13 幅沒有植被、荒廢或已平整的『綠化地帶』,獲建議改劃作住宅發展,這些用地的改劃程序已逐步展開」
立法會事務委員會議紀要(28/1/2014)
(按︰即 UD-4)
  「[范國威議員]憶述,政府當局曾聲稱只會把沒有植被或荒廢的綠化地帶用地改劃作房屋發展用途。他質疑政府當局是否欺騙市民。發展局局長回應時解釋,政府當局在2013年開展第一階段綠化地帶檢討,研究沒有植被、荒廢或已平整的綠化地帶用地,並已建議把 13 幅該類用地改劃作住宅用途。為了釋放更多用地作房屋發展用途,政府當局進行了第二階段綠化地帶檢討,並已相應地告知市民。第二批綠化地帶用地雖有植被,但緩衝作用相對較少,生態價值亦相對較低。由於該等用地鄰近基建配套設施,如獲社區支持,當局認為該等用地具有良好的潛力改劃作住宅用途。至於有關用地上的樹木,政府當局須按照綠化政策原地保留或在其他用地補償有關損失」
陳茂波 Blog (6/7/2014)
(按︰即 UD-5)
  「規劃署完成了第一階段『綠化地帶』檢討,集中處理沒有植被、荒廢或已平整的『綠化地帶』…… 施政報告亦公布下一階段『綠化地帶』檢討工作會即將展開,以釋放更多土地作房屋發展 …… 下一階段的檢討必然是有植被的『綠化地帶』……」

「…… 政府的檢討工作是有序進行的,由第一階段沒有植被、荒廢或已平整的『綠化地帶』開始,進展至第二階段檢視位於市區和新發展區邊緣、緩衝及保育價值較低價值的『綠化地帶』,包括接近現有已發展土地或公共道路旁的『綠化地帶』……」

(引文曾作刪節,資料來源︰施政報告網頁、立法會網頁、發展局網頁、政府新聞網)

我們務必注意的是,上述有關綠化帶發展縱橫交錯的陳述,其實橫跨了兩任特首,而只要我們細心觀察,並不難發現以下的變奏歷程︰

「曾朝」最後一份施政報告,雖然也有提及「階段說」,但從上文下理推斷,「首階段」附隨於「沒有植被、荒廢或已平整的『綠化地帶』」分句之後,這裡的「分階段」應可以理解為分階段檢討「沒有植被、荒廢或已平整的『綠化地帶』」,這可連同時任發展局局長林鄭的回覆作解讀,她明言改劃「綠化帶」難以配合土地需求;

曾去梁來,新上任十一天的張炳良局長,仍然將檢討範圍,限定在「沒有植被、荒廢或已平整的『綠化地帶』」;

梁朝首份施政報告宣讀日期延至一月,以致兩年度報告間出現十五個月「空窗期」,新特首語言技藝初露,「下一階段檢討」不再規限於「沒有植被、荒廢或已平整的『綠化地帶』」之內,而是旨在「釋放更多土地」;

轉折點在 2013 年 10 月回應林健鋒的質詢,在公開政策討論中首次提及次階段目標,是「市區邊緣」、「低價值」的「綠化帶」(值得留意的是,「新發展區邊緣低價值」一詞由林議員發問時主動提出,他作為行會成員,這很大機會是執政聯盟借立會答問之機製造政策逆轉宣示之既成事實);

陳茂波再透過兩篇 blog 文,加上一次新年度施政報告後的立法會 panel 回應,以官方身份宣示政策改變,但奇怪的是,在那份施政報告本身連帶發展局闡釋文件,對此重大改變卻隻字未提。

也許,歐陽法官的抱怨確有道理。如果法庭有機會一併審視所有上述的官方言論,確有可能對於應否批出丘同學的覆核許可,有不同的看法;問題是,政策局就有關問題橫跨兩朝的政策取態,即使說不上是「龍門已搬」,也有頗大的含混其辭之嫌。

第一,在 2011-12 年施政報告中,根本找不到任何將綠化帶檢討階段分為「先是『無荒平』然後是『非無荒平』」的說法,而及後官員的發言亦不符合這理解;到「梁朝」首份施政報告,才算是首次宣示政府有可能在次階段「釋放」更多土地(或者如局方隨後文件所指「物色更多適合」的綠化帶),但這模稜兩可的說法,在下一年度的施政報告(以至局方文件)又再次消失不見,只餘下提及「無荒平」綠化帶改劃的進展交代;

第二,具體地提到綠化帶改劃擴及「邊緣低價值」綠化帶的陳述,主要見諸一項立法會大會質詢、兩篇局長 Blog 文,以及一次立法會事務委員會的問答,期間牽涉時間不足九個月。除了量的問題,我們更應探究這種政策陳述的「質」︰面對如此具爭議、攸關不同利益衝突考量的政策,行政部門是否應該單憑數個月內幾個時間點的官樣文章公關,就可以逆轉既定的政策方向?法院又是否應該如此輕易地讓行政部門用這番說辭過關呢?

當新聞界已經不斷抱怨政府越來越喜歡深夜出新聞稿、揀人揀報館吹風過料,法院居然可以稱許陳茂波的網誌為「現代化、常用和快速」的公眾連繫方法,甚至將網誌中宣示的政策立場信納為證據,確認某某政策的存在。試問此例一開,我們還可以期望能透過司法覆核,迫使政府管治更公開、更透明嗎?

從上文所見,筆者由衷地相信,歐陽法官起碼在兩方面的事實裁定,是錯誤的︰其一,將相關政策的時間線撥回 2011 年 10 月的施政報告,當時並沒有一項「明確預示 (clearly anticipating)」會在次階段檢討擴至其他綠化帶的政策宣示(No.2 判辭第 42 段);其二,即使將政府認為有利其立場的文件包括在內,並不必然推翻申請人所指、政府確有改變政策的說法(No. 1 判辭第 40、42段),只是改變時間可能要從 2014 年 7 月的 Blog 再往前推,返回 2013 年 10 月的質詢回覆。

但無論如何,綜合所有的政策聲明也好、隨筆胡謅也罷,筆者並不能認同歐陽法官所指,必須以撤回覆核許可的方式來應對申請人遺漏資料的行為;反之,從政策爭議的角度而言,某些資料是否相關 (relevance)、它們能否支持任何一方關於有否「合理期望」存在的立場,這些問題全都大有繼續在實質聆訊中讓雙方爭辯的價值;更何況,觀乎當局在 2013 年 10 月至 2014 年 7 月期間,在綠化帶問題上語焉不詳、依靠非正統渠道發放訊息的表現,法官將未能及時考慮所有資料的責任完全推給申請人,亦不見得公道。

事實上,申請人是在 2015 年 9 月 4 日,將加入新資料的司法覆核申請文件 (Form 86) 送交法庭,歐陽法官則在 2015 年 10 月 7 日首次閱讀文件,並在 10 月 14 日決定基於文件而批出司法覆核許可,沒有就許可申請聽取政府陳詞;另一邊廂,特首會同行會在知悉大埔綠化帶已有司法覆核申請的情況下,堅持在 9 月 8 日通過修訂綠化帶的大綱圖,間接導致申請人需要另開一案。

近年來,政府每每傾向在司法覆核申請許可的階段,已經委派律師介入反對批出許可,將本屬單方面 (ex-parte) 性質的許可申請變成各方聆訊 (inter-partes),亦使覆核申請人在案件初期已面對鉅額訟費的壓力。

這一次,政府明明知道已有許可申請,卻不用申請各方聆訊的慣技,反而逕行將爭議中的規劃申請交付行會,變相使原案件即使批出許可也難以進展;另一方面,由於案件仍處於單方面階段,披露資料及最新進展的責任,則大幅度傾斜向作為申請者、但手頭資源明明相對有限的一方。

坦白說,筆者從中實在嗅出濃烈的「請君入甕」的味道。財雄勢大的政府及律師團,又一次成功運用程序與 formalities,躲在 Whitebook 案例背後,設計出更新款的訴訟陷阱,誘使挑戰衙門的小市民纏身當中。

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