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與勞福局局長羅致光商榷

2018/5/25 — 17:47

勞福局局長羅致光落區探訪長者。(政府新聞處資料圖片)

勞福局局長羅致光落區探訪長者。(政府新聞處資料圖片)

【文:游達裕、莫慶聯】

政府已成立工作小組去檢討現時院舍條例守則(《安老院實務守則》、《殘疾人士院舍實務守則》、《殘疾人士院舍條例》),其中一個爭議點,就是最低人均面積要求,勞福局局長羅致光就此提出了一些意見,我們想在此作出回應。

先簡單總結羅致光的觀點:

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1. 他指出院舍服務正面臨土地和人手兩大樽頸障礙,而現時整體的入住率都非常高。(註一)

2. 如果調高宿位的最低人均面積要求,宿位數目便會相應下降;換言之,輪候時間會更長。

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3. 對於有建議由 6.5 平方米標準,大幅上調至 16 平方米,羅致光表示必須考慮周全,以免「好心做壞事」。他提醒標準應該是多少,大家便要平衡理想與實際的情況,避免一些本是理想的建議,竟導致已失衡的供求更惡化。

羅致光更曾戲言,現時大部份三人家庭也沒有 48 平方米的住屋環境,他言下之意,可能是指這 16 平方米(院舍人均面積)是過份的要求。

先看看香港現時的富裕程度,以及一些公共財政的狀況:

1. 2015 年 6 月 30 日:港鐵公司對外宣佈造價升至 853 億元,較原預算大增三成(203 億);通車日期也拖延,由 2014 年所稱的 2017 年底,延至 2018 年第 3 季。

2. 在 2017 年 3 月底,財政儲備預計為 9520 億元(註二)。今年的財政盈餘有 1,489 億,累積儲備達 11,000 億,而去年新增津助安老院宿位只 319 名,新增開支亦只增加 5,900 萬。

我們同意羅致光的意見:院舍照顧的兩點樽頸障礎在地方和人手不足。就今次檢討檢討院舍條例守則事項裏,我們想先集中討論土地問題,即興建院舍的地方。我們認為在現今這樣富裕的社會裏,為長老、殘疾人士提供較為舒適而有尊嚴的照顧,這絕不為過,也是社會可承擔的。此外,我們還需考慮:

1. 這些安老院、殘疾人士院舍所收容的院友,大部份都是行動不便、全天候生活在院舍裏,他們跟我們平常人的生活很不同。除了睡覺,一般人大概有一半或以上時間在住所外工作、返學或娛樂消遣等,他們更有自由隨時離家外出,但入住這些院舍的服務使用者,他們大部份時間只能夠逗留在院舍內,院舍內的空間差不多就是他們的生活世界了,這也是他們娛樂、社交的重要空間,院舍的空間比例就直接影響他們的生活質素。

2. 我們都會老去,也有機會成為殘疾人士,需要別人照顧,如果再添不幸,沒有良好的經濟基礎,那就只好接受政府這些院舍的照顧安排。將心比心,如果我們入住這些院舍之後,還想過好一點的生活吧。假如只是維持 8 平方米,那差不多院舍裏只有極之狹隘的公共空間,我們可以想像到,院友的大部份時間只能夠屈宿在房間裏(甚至只是與其他人共享房間的床位,全沒有私隱可言),所謂院舍生活,就差不多只是等死,毫無生活質素可言,也就是現時許多資助私營院舍的情況!我們為甚麼還不趁這機會去大力改善呢?

3. 為方便討論,我們將興建院舍用地概括分為兩大類,一是以福利規劃用地作為興建院舍之用,另一類是以資助私人院舍取得院舍宿位,即以市場價值去租用合適地方作私營院舍之用。

4. 第一類受制於整體城市規劃用地的過程,熟悉這過程的人士,就知道這由籌劃到興建往往需要十多年時間(長遠來說,這規劃過程亦須要改善),也就是羅致光表示這很難追上院舍用地需求的主要原因(單靠社福用地規劃)。但資助私人院舍就很不同,這主要是由私人市場所推動。

5. 以安老服務來計,私院服務佔整體安老院舍服務的七成,這是因為津助院舍(包括合約院舍)長期以來無法提供足夠宿位給有需要照顧的長者,政府唯有向私院購買宿位以作補充,但兩者的資助金額相差很遠。所以,私院只能用有限的資助金額來提供住宿照顧服務,服務水平固然很不理想,他們亦大力反對提高最低人均面積的要求,因為這會大大增加他們的營運成本。相反,如果能夠大力提高對私人院舍的資助額,同時提高院舍各方面的質量要求,如保證人手照顧比例、人均面積等,並且加強監管,這就是改善院舍宿位和服務質責更便捷有效的方法。

我們曾估算過,政府用於各種安老院舍的每年開支(包括向私院買位)約 50 億元,受惠長者約 27,000 人,即政府平均每月用在一名住院長者身上約 15,000 元。據安老事務委員會主席林正財指,現時有 27,000 名長者居住在質素欠佳的牌照院舍,大部分靠 7,000 至  8,000 元綜援金入住。只要政府再大幅增加對這批長者的資助(譬如達到 15,000 元的資助水平),每月新增開支約 2 億元,每年也只是增加 24 億元,政府是有能力負擔,私營院舍也可因此經營下去,長者的生活尊嚴也得到保障。從香港龐大的財政儲備來看,我們實在是有能力承擔得到的。

其實,羅致光提出的問題,背後要思考邏輯就是:如果大幅度改善了人均比例,就勢必大大減少了可照顧的院友(長者及殘疾人士),這值得嗎?

根據羅致光的思路,院舍服務的將來發展可能變成:略為改善人均面積要求,同時間私營院舍內所照顧的院友數目不會大受影響。可是,這政策所造成的長遠影響就是:院舍生活的質素將長期維持低下水平,將來只會將更多的長者 / 殘疾人士推入這些營私院舍去,我們亦同時失去改善服務質素的契機。

基於以上的分析,我們覺得更值得探討的問題應該是:

1. 以香港現時的富裕繁榮程度來看,我們是否值得為這些需照顧的長者 / 殘疾人士提供更有尊嚴的院舍服務,確保他們的生活質素?而這些投入資源,相比一些其他公共財政開支,是否更加合理,並且是香港經濟發展水平所能承擔的?

2. 如果一些長者 / 殘疾人士需由政府承擔照顧的責任,無論他們入住社福機構提供的資助院舍,或經政府資助的私營院舍,兩者服務的水平是否應該拉近至合理水平?

3. 以提高資助私人院舍的金額和釐定合理的院舍監管要求,這策略是否比規劃社福用地去建設院舍更有效率?

最後,我們的建議是:

1. 藉此檢討院舍條例守則的時機,大幅提高最低人均面積,以及其他服務要求,以此提高私人院舍服務的質素,並加強監管。

2. 同時,提高私院的資助金額至合理水平,令他們可以用市場的供求運作來經營。

 

註一:截至去年八月底,津助院舍的全年平均入住率為 95%,合約院舍受資助宿位為 97%,私營買位院舍為 91%,私營非買位資助宿舍則為 82%。
註二:2018-2019 財政預算

 

作者簡介
游達裕:資深社工,曾在香港理工大學應用社會科學系任職導師(2006-2016),專注社工學生的實務教學,並且關心長遠社會福利規劃的議題。
莫慶聯:資深社工,曾在城大專上學院任教。

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